引导基金既要、又要、还要：导致超级项目起步于洛阳，却发展壮大于常州

最近，洛阳市委研究室的公号“洛阳政研与改革”发表了《中航锂电改革发展经验对我市发展“风口”产业的启示》一文，对洛阳市错失国内动力电池的领军企业中航锂电（现在叫“中创新航”）的教训和常州经验进行了深入总结和梳理。

之前，洛阳市委研究室也发表过《关于合肥产业投融资模式的基本情况、主要启示及工作建议》，学习合肥以基金为抓手实现产业跨越式发展和招商引资经验。看来，洛阳市在系统性反思和反省自身存在的问题和挑战，勇于暴露自身问题，其勇气和魄力值得表扬。

根据文章披露，在中航锂电这个案例中，洛阳不是缺钱，洛阳市制造业高质量发展母基金与中航锂电进行过多次接触，但在合作条件上更看中资金安全和预期收益，把保底收益承诺和安全退出机制作为投资的前提条件，导致最终双方未能合作。

LP智库认为，洛阳相关的政府引导基金最终没有把中航锂电留在洛阳发展，是大部分引导基金普遍存在实操上的“既要、又要、还要”困境的典型案例和真实写照。特别是在经济相对欠发达地区，如果在机制体制上没有破解和超前意识，在国有投资机构激励与容错机制方面没有落实到位，像中航锂电这样的案例还会继续发生，而无法发挥好基金为抓手实现产业跨越式发展和招商引资功能。

基于对中国创投行业的长期观察，发现无论是国家级政府引导基金，还是地方各类政府引导基金，在政策目标实现与保值增值之间，在国有资本与社会化资本之间，在国有监管体制与市场化激励机制之间，在弥补市场失灵与绩效评价之间，在让利退出与同股同权退出之间，在LP身份与一票否决之间，在到期清算退出与强制退出之间，都普遍存在实操上的“既要、又要、还要”的各种挑战和困惑。

由于疫情等因素的影响，政府引导基金自身面临的五大挑战和发展瓶颈：
1、资金来源受阻。资管新规使得银行出资受阻，而新冠疫情使得各级财政普遍压力巨大；
2、资金账面闲置。这既有财政划拨体制问题，又有同质化竞争下难以找到合适的GP；
3、退出难。同股同权退出流程复杂，退出通道有限。引导基金面临流动性不足困境；
4、绩效考核、激励与容错机制缺乏。实操中九龙治水，条款缺乏可操作性和针对性；
5、利益冲突加剧。不同LP之间的利益诉求存在矛盾，国资出资比例不断提高，社会化资本参与意愿不足。

在此背景下，LP智库认为，政府引导基金存在的核心价值，在于有效弥补市场失灵。而市场失灵不是静态，而是动态的，包括投资阶段失灵、投资产业失灵、投资地域失灵、科技成果转化失灵等等。在实践中要动态把握市场失灵，不同地域和经济发展水平有不同的表现形式。不同地方的政府引导基金，要根据不同经济区域市场失灵的表现形式，总结出自己需要弥补哪方面的市场失灵。这既要有共性，也有个性。

在十四五期间，政府引导基金需要回归本源，走差异化的发展道路。具体来说，中央层级的引导基金更加聚焦投早投小、更加聚焦科技成果转化，让利于民；对于地方层面引导基金，不同地域需要采取差异化发展策略。经济发达地区可以对标中央，进一步聚焦投早投小，而欠发达地区，建议优先发展产业基金和项目基金。

对于大部分城市而言，在推动地方基金行业发展时，政府很重要的工作是推动地方国企建立可影响、可控的本土投资团队，同时找到沟通充分与区域匹配的合作机构。另外，政府要精准认清自身定位，不要做运动员，而要做顶层设计，释放区域活力，整合区域的产业和金融资源，核心是为了本地企业和落地企业服务。在此基础上，政府可以出台相关的政策，包括基金与管理人的奖补政策、激励与容错机制、企业的招引政策、返投招商政策，保证信息渠道畅通，推动地方国企作为抓手参与基金等，这也需要各政府部门和地方国企形成合力，以全面激发本地创投生态与活力。

另外，国内很多城市较缺乏一个成熟的引导基金管理团队，去为本地政府和所辐射下级政府去设计整体基金体系方案和落地运营。引导基金管理团队要提前做好各方面储备，当地方政府基金政策调整变化时，抓住机会窗口做好布局，甚至直接下沉，合资或自己做直投，也是大部分城市的发展路径之一。

对于返投方面的问题，与其硬性地要求返投比例，不如从本源上解决问题，除了出台鼓励股权投资的政策外，更要通过孵化器、加速器、产业园，培育更丰富的项目源。持续做好引导基金精细化投后管理的同时，作为资金端、项目端和政策端之间的桥梁，引导基金应将各方资源聚集、嫁接和融合起来，向子基金和投资项目进行赋能和服务，以更多更好地发挥投资引导作用。

同时，政府也不能对政府引导基金寄以过高的期望，不能不切实际把引导基金作为解决问题的灵丹妙药，毕竟独木难支。打造以基金为抓手的产业生态、基金生态和人才集聚，需要产业界、政府部门、国企和科研院所携起手来，共同努力推进。生态意识，不管是大生态还是小生态，是基金为抓手实现产业跨越式发展和招商引资的核心竞争力。

对于创投生态基础相对好的地区，推动基金体系化发展或成为政府引导基金自我升级的方向。从生态的角度来考虑，打造基金群有助于各类基金的功能定位、分工合作将进一步细化和优化，适应更复杂的产业链、产业集群发展。

缺乏市场化激励机制与容错机制，长期以来一直是制约国有创投和政府引导基金持续健康发展的主要制度性障碍之一。为了解决这一问题，国务院及有关部门陆续出台了一系列举措，在国家政策支持与各相关部门的共同努力下，国有投资机构在激励和容错机制的设立和完善方面取得了一定的进展。广东、河南、广州、苏州、南京、无锡、南通、昆山等省、市、县（区）级政府和主管部门纷纷出台原则性指导意见、相关规定和管理办法。这些政策，是对政府引导基金、国有创投等国有投资机构的激励和容错机制进行的有益探索和尝试，为全国范围内进一步推进制度完善工作提供了经验启示和实践指导。

政府引导基金是中国创投行业的特色与基本特征，在中国创投行业和创新驱动发展中发挥了越发重要的作用。如何更好发挥政府引导基金的引导和带动作用，解决痛点和难点，进而实现产业发展、项目招引和创新创业，需要业界充分沟通与交流，系统总结相关的经验与教训，形成共识，进而推动顶层设计和相关机制和体制上的进化与破局。

来源：LP智库