深圳政府引导基金“管家模式”：怎么运作？能否全国推广？

地方政府设立的产业基金，正在加速。多省市政府引导基金开始朝着市场化运作方向探索，而“市场化”始终是深圳引导基金发展的关键词。

2022年以来，深圳不少政府引导基金频繁寻找专业机构委托管理基金。此外，深圳母基金的专业管理模式还在向外地输出，担任外地母基金的“专业管家”。

从机制上看，政府引导基金与专业化的基金管理机构间是“双向奔赴”，政府引导基金需要投资机构来合作实现资本招商与经济转型发展目标，创投机构则需要政府引导基金来撬动更多社会资本。

但“管家模式”也存在诸多问题，深圳前海恒邦股权投资有限公司合伙人，执行董事纪昌业向记者表示，专业投资机构与政府引导基金的合作，还需要在目标导向，资金使用期限，投资决策安排等方面进行不断磨合。

政府引导基金密集寻找“专业管家”

根据母基金研究中心分析，近年来，多地省市引导基金都在探索市场化运作的决策机制，弱化政府干预，择优选取投研能力强的管理人，放权给专业的市场化管理团队运作引导基金，提高管理效率和专业能力，同时简化冗余的手续流程。

上述合作可被称为“管家模式”，合作模式主要可分为两类。纪昌业分析称，第一类是在基金管理人层面，政府引导基金和专业投资机构通过控股或参股方式组建合资公司，由合资公司担任基金管理人去展开多支产业基金的合作，“这种合作逻辑是在双方理解认同非常强的情况下，组成共同的基金管理人。”

例如，在2022年12月23日，深圳市创新投资集团（简称“深创投”）与深圳市宝安区组建宝安引导基金管理有限公司协议签约仪式举行，宝安区引导基金是深创投集团受托管理的首家区级政府引导基金，也是宝安在深圳市首创将引导基金委托给专业机构运营。

据了解，宝安引导基金管理有限公司将围绕受托管理宝安引导基金，为宝安区招商引资、特色金融合作及人才培养等方面开展经营与增值服务。

第二类模式是在基金层面展开合作，包括两种路径：第一种是综合性产业基金，如一支综合性基金覆盖了多个地方特色产业；第二种是专项产业基金，每一个特色产业都设立一支专项产业基金。

例如，深圳市财政局网站此前发布公告，公开征集“20+8”产业基金第一批基金管理人。这是继今年6月深圳出台“20+8”产业发展政策后，深圳按照“一集群一基金”思路，提高直接融资比重的关键一步。根据公告，深圳本次公开遴选的基金管理机构涉及四个重点产业方向，分别为合成生物、智能传感器、新能源汽车、生物医药产业，基金目标规模达165亿元。

此外，深圳的政府引导基金管理经验还在逐渐对外输出，深圳团队开始管理异地政府引导基金。

2022年9月，深圳市天使投资引导基金管理有限公司与郑州天使母基金签署了战略合作协议，正式接管郑州天使母基金。2022年11月，深投控资本与绍兴市产业基金签署委托管理协议。该基金首期规模为150亿元人民币，是深投控资本管理的第一只地方区域性引导母基金。

绍兴市产业基金作为地方产业引导基金，委托深投控资本按市场化方式运作，其表示，“将深投控资本在运营管理、产业研究等方面的专业优势，与绍兴的产业发展方向相结合，搭建粤港澳大湾区、长三角“科技、产业、资本”融合平台，助力区域实现产业结构转型升级和经济高质量发展。”

这类“管家模式”并非单一性的，而是综合性的管理能力，投资能力及产业带动能力输出。纪昌业表示，从业界的角度看，政府引导基金已经充分认同专业投资机构的上述能力，且得到了明确实践。“因为已经验证过了，所以管家模式也会继续增加下去。”他强调。

引导基金“管家模式”有何优势？

为何以深圳为代表的各省市引导基金，都在逐渐放权给专业的市场化管理团队运作引导基金？中国（深圳）综合开发研究院金融发展与国资国企研究所副所长余洋认为，其主要在于破解政府引导基金模式存在的诸多问题。

缺少专业的基金管理人首当其冲。余洋分析称，政府引导基金模式缺乏对基金管理人有效的激励制度，政府引导基金本身虽然不直接参与项目投资，但需要把有限资源匹配给既有投资能力又符合产业引导方向的GP，这对引导基金的专业能力要求并不低。但相比市场化机构，大部分政府引导基金很难给出有竞争力的薪酬，导致对人才吸引力不足，同时由于激励机制所限，难以调动引导基金管理人优选GP的积极性，从而会导致引导基金的资金使用效率较低。

政府引导基金往往无法组建专业化的团队进行长期管理。早在2016年，国务院审计署抽查了16个省设立的政府投资基金235只，实际到位资金中引入社会资本仅占15%；有的基金运作市场化程度不高，其中122只基金的管理公司由政府部门直接指定，103只基金的管理公司有342名高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。

而通过委托专业基金管理机构管理政府引导基金，能够从专业角度来挑选合适的GP来管理子基金，同时能够更好在募、投、管、退等环节监督子基金管理人是否严格执行母基金使用的各项规定要求，是否符合政府产业引导方向，同时也有利于形成母基金管理人和子基金管理人的业务协同。余洋认为这是双方合作最核心的原因所在。

此外，专业基金管理机构也能为政府引导基金提供相关制度设计建议，通过对投资收益分配、投资亏损承担、基金投资期限、返投比例等进行更合理的制度设计，吸引优秀且合适的GP参与子基金管理，既能满足引导基金支持本地重点产业发展的需要，又能给子基金GP合适的激励，同时也能促进资金循环利用，使引导基金持续运作。

双方合作如何磨合？

而在上述“管家模式”中，专业投资机构与政府引导基金的合作并非一蹴而就，也需要进行磨合，纪昌业认为主要体现在如下方面：

首先是目标导向的不一致。专业投资机构的目标导向是“收益优先”，而地方政府引导基金的目标导向是“产业培育”。这需要双方在合作中做到收益和产业培育的“折中”。

此外，募资端也存在磨合点。财政资金属于中长周期资金，产业需要较长时间去孵化和培育。而市场化的产业基金更注重资金的时间效率，“比如3年投资期或5年投资期，在投资期结束后就要马上退出。”因此在资金的使用期限上，双方要达成一致。

最后，双方在投资决策流程效率方面也需要磨合。市场化的投资机构经手项目较多，对投资流程非常熟练，对产业的认知及行业研究较深，因此在投资决策过程中，速度和效率较高。而政府引导基金通常是调拨不同部门的机构人员参与到基金中，因此会导致引导基金的内部决策流程，速度及时效性方面相对缓慢。

对此，纪昌业建议，需要对每个投资决策进行时效性的限制，“比如开完投决会后，规定明确的表决反馈时间，在几个工作日内完成表决，通过这种约束方式来逆向推动政府内部快速决策。”

他认为在双方开展合作前，首先要确定以何种模式合作，其次需要针对上述几方面关键合作点，展开商务沟通来达成一致，“如果能够很好磨合的话，合作就会比较容易展开。”

“管家模式”能否全国推广？

除上述深圳母基金管理机构担任本土及外地母基金的“管家”外，为破解市场化程度不高的难题，各地政府引导基金也纷纷邀请专业“外援管家”。

2022年2月，河南投资集团汇融基金与元禾辰坤举行签约仪式，合作设立河南省创业投资引导基金,规模为150亿元；银河证券私募股权投资全资子公司银河创新资本，担任海南自由贸易港建设投资基金的管理人，管理规模达100亿元；2022年7月，财通证券宣布成功中标临海100亿元产业母基金管理人。

但目前，专业基金管理机构异地托管政府引导基金是否能在全国推广还存疑。

余洋认为需要根据各地情况来讨论，并不适用于全国推广。他认为，政府引导基金适合有一定产业基础，产业技术及优质企业储备的地区，核心目的是为支持本地特定的产业发展，但如果本地产业本身发展不足时，缺少优质投资项目，这种模式就会存在问题。

从创投引导基金披露的一则案例便可见一斑。在2014年，湖北某地级A市由市财政出资1亿元，与其他社会资本共同组建2.1亿元政府红土引导基金，支持当地“互联网+”的IＴ行业，但受相关因素的影响，A市IT技术及信息产业发展并未达到预期目标。

2014年至2017年期间该红土引导基金投资项目14个，投资额2.01亿元，在14个项目中，仅有1个项目落户A市，投资额400万元，占所有对外投资额的1.98％。其余13个项目、投资额1.97亿元分别投向深圳、上海、天津、武汉等“互联网+”产业较为发达地区，政府引导基金对促进A市的经济社会发展贡献有限，有违设立该引导基金的初衷。

上述地区可以通过地方国有企业开展项目投资，“比如某个项目对当地可能产生重大价值，政府可以组织地方国企参与投资，或者组建产业基金直接投资，而不是用引导基金这类间接的方式。”余洋强调。

来源：招商引资内参

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