年度盘点||2021年政府投资基金关键词

2021年伊始，中共中央办公厅、国务院办公厅在《建设高标准市场体系行动方案》中“（六）促进资本市场健康发展”部分提出要培育资本市场机构投资者，鼓励银行及银行理财子公司依法依规与符合条件的证券基金经营机构和创业投资基金、政府出资产业投资基金合作，研究完善保险机构投资私募理财产品、私募股权基金、创业投资基金、政府出资产业投资基金和债转股的相关政策。

在2020年成立的“国家队”基金中已不乏银行及理财子公司和保险机构的身影。但是在以往成立的省级及以下政府投资基金中，银行及理财子公司和保险机构的参与程度还是比较低，客观上也受制于政府投资基金以及各类金融机构股权基金业务发展阶段的限制，相互间的合作机制尚不成熟。

在2021年，我们看到一些政府投资基金的子基金管理人已经有险资旗下的基金管理人，险资背景的资金也开始参与到各地政府投资基金及子基金当中。2021年11 月 29 日，中保融信私募基金有限公司工商注册成立，由中国人寿、平安人寿、阳光人寿等共同持股，经营范围为：以私募基金从事股权投资、投资管理、资产管理等活动，注册资本 148 亿元人民币。

2021年12月17日，中国银保监会发布了《关于修改保险资金运用领域部分规范性文件的通知》，允许保险资金投资由非保险类金融机构实际控制的股权投资基金，取消投资单只创业投资基金的募集规模限制，支持保险机构加强与专业股权投资机构合作，丰富创业企业长期资金来源。这些都预示着险资参与私募股权基金和政府投资基金的市场化程度有望进一步加深。

随着各类金融机构越来越多地参与到私募股权基金市场中，“先行者”政府投资基金以及其中财政资金的“耐心资本”属性问题在今年也开始有了一些讨论。相信在未来几年，各级政府投资基金与金融机构以及各类长期资金的合作会进一步加强，该类合作不光能为政府投资基金带来增量的资金来源，也会为政府投资基金带来可参考的、相对成熟的管理机制，促进政府投资基金行业的进一步发展与革新。

2021年，“国家队”基金在经过2020年的设立“大年”后，需要一些时间来运营和投资，新设数量并不多。倒是各地政府投资基金仍保持了一定的新设规模，比较明显的特点是各基金均以当地特色产业和发展方向为主要导向、基金规模都在10亿元以上，部分新设政府投资基金如下：

第一季度，天津发起设立京津冀协同发展产业投资基金，首期规模100亿元；南京浦口区集成电路母基金成立暨重大项目签约仪式举行，基金总盘子超过200亿元。

第二季度，杭州提出设立总规模1000亿元的创新引领母基金；广州南沙区联手越秀集团打造100亿元规模的越秀南沙母基金；北京海淀区设立中关村科学城城市更新与发展基金，基金总规模300亿元；天津成立200亿元规模的国资发展基金。

第三季度，云南拟设规模约20亿元的自贸基金；贵州设立能源结构调整基金首期10亿元；武汉碳达峰基金宣布成立，规模100亿元；合肥建立首只生物医药产业基金，总规模50亿；河南设立总规模150亿元的创业投资引导基金和总规模1500亿元的新兴产业投资引导基金；山东陆海联动投资基金设立，总规模100亿元；青岛设立碳中和专项基金，规模100亿元；江苏设立40亿元中小企业发展基金。

第四季度，长三角G60科创走廊科技成果转化基金成立，总规模100亿元；雄安新区首只生态环保基金成立，首期65亿元；山东拟设50亿元海水淡化产业发展基金；贵州设立45亿元农业现代化发展基金。

在产业和发展导向明确的特点之外，各地政府投资基金也呈现出一定的区域合作、省市区交叉合作的特点。可以看出，政府投资基金作为财政资金的一种创新使用方式，越来越多地被各地认可和接受，在以往经验积累的基础之上，运作方式更加多样化，对当地产业发展的支持作用和力度也在逐步扩大。

2021年6月，北京市有关部门制定了《关于推进股权投资和创业投资份额转让试点工作的指导意见》，在“二、明确国资基金份额转让和退出路径”中明确：（三）支持各类国资相关基金份额（包括但不限于国家出资企业及其拥有实际控制权的各级子企业出资形成的基金份额、各级政府投资基金出资形成的基金份额），通过北京股权交易中心份额转让试点转让交易。12月，上海私募股权和创业投资份额转让平台正式上线并试运行，成为第二家私募股权和创业投资份额转让平台。

“S”基金自2020年比较广泛地引起行业关注以来，正在逐渐发挥其自身的作用。由于私募股权基金行业的投资特点，基金的退出和清算一直是基金投资管理的重点和难点之一。“S”基金是比较理想的“接盘手”，一方面可以通过专业的运营发现基金份额中的潜在价值并获取收益，另一方面能够满足基金原投资者的退出诉求，尤其是对于国资背景的基金投资者和政府投资基金来说，为退出难题提供了一项非常理想的退出选项，补上了提高基金资产流动性的重要一环。

目前，“S”基金的设立主要集中在北京、广东、江苏、上海等地，参与方包括了国有机构、财富管理机构、母基金机构、社保基金、券商、基金公司、地方国资基金管理平台、高校基金等众多机构资金。2021年9月7日，在中国国际服务贸易交易会上，由北京金融局指导、中科院投资的国科嘉和作为管理人、通州区落地承接的“北京科创接力基金”正式启动筹备，其远景目标是围绕北京“S”基金市场，逐步打造“1+3+N”的基金体系，形成千亿规模的活跃交易资金群体。

但是，截至目前，尚未有政府投资基金与“S”基金合作的案例出现。先期成立的“S”基金主要投资目标还是基金管理较规范、底层资产较优质的基金份额，对于一些比较棘手的基金份额交易还没有深入涉及，如何进行合理估值、如何处理折价情况等问题仍然需要通过未来的实践来积累经验。不管怎样，相信“S”基金一定会成为我国私募股权基金行业的重要参与者，尤其是对政府投资基金和国资背景基金意义重大，会为基金完成“募投管退”的闭环管理和行业的持续发展提供专业的支持。

在2021年4月13日，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》

要求加强对政府投资基金设立和出资的预算约束，提高资金使用效益；加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，对低效无效资金一律削减或取消，对沉淀资金一律按规定收回并统筹安排；推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向等信息按规定向社会公开。该要求其实是《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《财政部关于加强政府投资基金管理、提高财政出资效益的通知》等相关政策的延续。

意见发布前，在3月22日，深圳市引导基金投资有限公司和深圳市创新投资集团有限公司联合发布《关于公示深圳市引导基金终止合作子基金及缩减规模子基金的通知》，再一次对旗下不符合要求的子基金进行了清理。

可以看到，政府投资基金的设立规划、绩效管理机制设计、绩效监控和评价结果应用、基金有效治理等课题仍然是管理过程中的难点，尚需要进一步的“精细化”和“系统化”。我们看到有一些政府投资基金当前还是由政府部门主要领导来履行最终的决策权，一些引导类母基金仍然会干预子基金的投资决策，看起来是对投资的最终把关，其实反而会影响基金全过程绩效管理工作的开展以及基金最终绩效的提升。

成熟、有效的政府投资基金治理体系的出现一定是政府与市场、财政资金与社会资本等不断交流和磨合的结果，尚需要一定的过程。我们也发现一些对政府投资基金认识比较深刻的政府部门开始尝试进行一定的变革来捋顺治理机制，多地的国资基金管理机构也开始建立基金监控信息系统，已经开始向正确的方向迈进。

财政部在2015年就提出了“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的政府投资基金管理原则。往往在提到专业化运作、市场运作等内容时，大家容易联想到的还是政府部门的强势干预、国有大型管理机构管理效率不高等情况。我们在实践中发现一些由社会资本运营的管理机构其实也不够专业化。

具体表现为该类管理机构比较看重投资结果和收益，其自身的运营规范性并不高。有一些管理机构比较注重迎合政府部门提出来的要求，但是从专业性和规范性上距离中基协明确的自律要求以及行业的“高标准线”仍有不小的差距。短期来看，该类管理机构能够满足政府投资基金的运作需要、投资结果也相对不错，但是长期来看，管理效能并不能得到持续保证，对于行业健康发展的贡献也比较有限。

如果以2002年中关村管委会出资设立的中关村创业投资引导资金作为我国政府投资基金的起点，那么2022年将是政府投资基金的第21个年头。既是一个阶段的结束，又是一个新的起点，在这样的进程中，其实比较需要涌现出一些专业性较高的国资背景基金管理机构和社会资本运营的管理机构来和政府部门“谈判”，“有底气”来为政府投资基金的专业化管理、市场运作、科学机制设计等提出可行的方案，从而更深层次地促进行业整体持续发展。

来源：圆点智汇