重庆市产业投资基金开展直接投资，设立激励机制

重庆市作为国内最早设立和运作政府引导基金的先行者之一，在国内政府引导基金的运作上一直是处于前列水平，吸引了不少优秀的私募股权投资机构落地重庆，取得了较好的成效。近日，为了更好地发挥重庆市产业投资基金引导作用，提高重庆市产业投资基金的运作效率，重庆市财政局出台了《重庆市产业投资基金管理办法》（以下简称《管理办法》）。基于重庆市政府投资基金运作多年的实践经验，重庆市财政局本次出台的《管理办法》，内容非常全面，具有很好的实操性。本文通过解析《重庆市产业投资基金管理办法》，分析一下重庆市产业投资基金的运作特点。

一、资金来源

《管理办法》规定重庆市产业投资基金的资金主要来源于财政预算安排、存量市级政府投资基金、重点国有企业和国家级开发区出资以及基金运行中产生的收益等。

点评：目前，我国财政资金开始越来越多地使用股权投资的方式进行运作。重庆市产业发展投资基金的资金来源不仅包括财政资金，同时还包括了国有企业和国家级开发区出资，以及存量的市级政府投资基金，这就意味着重庆市国有企业进行股权投资运作，也都属于《管理办法》规范的范围，涵盖的范围还是比较广泛。

二、支持方向

重庆市产业投资基金的支持方向主要有全市重大战略类、重点行业类和科创培育类项目三个方向。

重大战略类项目，指具备重大基础性、战略性、带动性作用的项目。

重点行业类项目，指我市发展前景好、成长能力强的项目，以及重要产业转型升级项目和“专精特新”项目。

科创培育类项目，指处于“最初一公里”，具备核心技术的初创期孵化项目和科技成果转化项目。

点评：今年以来，政府投资基金运作方式最突出的一个变化，就是越来越多的政府投资基金开始更多地关注项目，并且纷纷开始采取股权直接投资的方式进行运作。重庆市产业投资基金的运作主要是以项目为导向，根据支持项目的类型不同而采用不同的股权投资运作方式。

三、管理机构

市财政局出资设立重庆市产业投资基金管理有限责任公司（以下简称基金管理公司），受托管理重庆市产业投资基金。

基金管理公司负责制定基金投资计划，建立规范的基金“募投管退”运营管理机制；负责组建跟投基金；向专项子基金派驻代表，监督其投资及运作，组织其年度绩效评价；负责建立重点行业类、科创培育类项目储备库，为参投基金提供项目对接服务。

点评：由于政府投资基金的主要来源是财政资金，因此，地方财政局顺理成章地成为政府投资基金的出资代表。目前，随着越来越多的财政资金都开始转向采取股权投资基金的方式进行运作，财政部门对于这部分资金的管理职责日益突显出来。因此，不少地方财政系统开始下设专门的政府投资基金管理公司，来行使政府投资基金的这部分管理职责。

在政府投资基金的管理方面，我国各地政府其实开展了很多创新实践。比如，北京科创母基金曾经全球招募科创母基金管理机构，采取国企的主体、市场化管理团队进行管理的运作方式，在体制机制设计上，可谓用心良苦。在我国政府投资基金发展的起步阶段，更为常见的还有，政府委托外部第三方市场化投资管理机构进行管理，比如北京市中小企业发展基金公开招标，委托完全市场化的第三方管理机构盛世投资管理；上海市杨浦区政府引导基金委托美国硅谷银行管理等。通常意义上，都认为，政府投资基金通过委托外部第三方投资管理机构，可以实现更加市场化、专业化的运作。但从目前政府投资基金的管理模式发展趋势来看，越来越多的地方政府开始自己设立平台，或者委托地方国资平台进行管理。

四、投资方式

主要采取直接投资，设立特定项目基金、专项子基金、跟投基金和科创培育基金的运作模式。

重大战略类项目主要采取直接投资或与区县、开发区（园区）等联合设立特定项目基金的模式投资。重大战略类项目的出资金额原则上不超过重庆市产业投资基金总规模的30%。单个直投项目或特定项目基金投资额不得超过基金资产总值的20%，累计在项目的持股比例不得超过20%。原则上项目落地区县、开发区（园区）应共同参与投资。

特别重大的项目或基金，经市政府批准后可不受上述比例限制。

科创培育类项目主要采取科创培育基金的模式投资，单个项目的累计投资金额原则上不超过500万元。科创培育基金由市科技局牵头制定实施办法并进行管理。

重点行业类项目主要采取设立专项子基金、跟投基金的模式投资。专项子基金原则上投向我市项目和聚焦我市主要产业的市场化基金，鼓励区县、开发区（园区）共同参与设立专项子基金。跟投基金投向我市项目，投资单个项目的金额原则上不超过同一轮社会资本投资额的30%。

点评：从上述投资方式中，我们可以看到，重庆市产业投资基金进行股权直接投资的比例越来越大了，在设立特定项目基金、专项子基金、跟投基金和科创培育基金四个投资方式中，只有专项子基金是采用母基金的方式进行运作；其他三个方式都是股权直接投资，基金管理公司直接负责项目基金和跟投基金的投资运作。

目前，我国大部分地方的政府投资基金主要是采用母基金的方式进行运作，这种运作方式的最大问题就是地方政府的返投要求，作为地方财政资金出资参股设立的股权投资基金，必然要服务于当地经济发展，这是政府投资基金天经地义的政策目标。对于北上广深一线城市而言，由于这些城市项目资源丰富，聚集大批优质股权投资机构，政府投资基金参股的子基金相对更加容易实现返投目标。但是对于广大的二三四五线城市而言，要实现返投目标，就不是那么容易了。这就导致很多地方政府的投资基金投资效率低下，资金出现沉积，投不出去。因此，如何调整政府投资基金的运作方式，提高资金使用效率，成为各地政府管理部门需要面对的一个非常现实的问题。

五、投资决策

在投资决策层面，重庆市产业投资基金将投资决策分为三类：

第一类是需要经过联席会议审定。主要是指直接投资和投资特定项目基金，原则上需纳入年度投资计划，基金管理公司主要是负责组织尽职调查、专家评审等具体投资工作。

第二类是需要经联系会议办公室备案后即可实施，主要是指投资具体项目的专项子基金。

第三类是指需要报联席会议办公室审批后就可以实施，主要是指跟投基金和投向市场化基金的专项子基金。

点评：我们可以看到，上述三个分类事实上也是根据项目决策的市场化程度不同而进行不同的投资决策，相对而言，市场化程度越高的项目，也就是通过市场化方式选择的项目投资决策，重庆市产业投资基金的投资决策程序也越简化。

六、设立激励和风险约束机制

参照行业惯例和市场化机构通行做法，建立基金管理公司团队跟投、超额收益奖励等激励约束机制。对基金投资退出后的增值部分，采取年度考核方式，按照一定比例分配给基金管理公司，可用于奖励团队和专业投资管理机构。同时，建立回补机制，当基金发生亏损时，基金管理公司应将收到的业绩奖励作为亏损的回补。具体办法另行制定。

点评：国有体制下的投资行为最大的弊端就是，由于激励风险约束机制的不健全，会造成项目投资决策出现道德风险、寻租风险。如何更好地规避国有体制的弊端，建立起适应股权投资行业发展的激励与风险约束机制？越来越多的政府管理部门也非常重视这个问题，因此，《管理办法》提出了建立团队跟投机制、超额收益奖励的机制，这是一个非常好的运作方向，但是如何实施，还需要制定细化的实施细则。

来源：创投引导资金