我国政府引导基金投向变化及考验如何？

· 产业类引导基金主导，变革与转型驱动占比上升

截至2022年上半年，我国累计设立政府引导基金2,050支，其中产业类基金共1,312支，占比超六成；创投类基金与PPP基金以546支及192支分别占比26.6%、9.4%。从历年分布变化来看，我国推进产业结构调整及转型升级大趋势不变，产业类政府引导基金作为各地政府以资本促进优势产业发展、扶持弱势产业成长、培育重点产业或战略新兴产业壮大的关键抓手，在各年新设基金中数量占比自2014年起已超越创投类基金居于第一，整体呈波动上升态势，且近五年平均占比达82.3%。

· 创投类引导基金缺乏，多层次基金体系亟待完善

与此相对，虽然近年来多地积极设立天使引导母基金，但整体来看天使、创投类引导基金数量及规模仍处于较低水平，难以真正实现当前鼓励“投早、投小、投科技”的政策预期效果。其原因结合现行情况来看，主要由于科创企业多处于中早期阶段，抗风险能力偏弱，技术研发投入高且具有不确定性、资金需求缺口大且回报周期更长，对地方政府而言，这类项目无法立即带来税收收益和政府绩效，而对于部分国有资本来说，早期或初创期项目投资风险过高，其保值增值的诉求无法满足。因此，如果政府引导基金过度关注资金安全和短期收益，则不免会陷入与政策初衷相背离的境况中。

在此情况下，政府引导基金监管层应积极从统筹规范设立、优化管理方式、健全考评体系、建立容错机制等各方面入手，平衡区域内政府引导基金政策目标与经济效益，加大对前沿科技的扶持力度，抢占未来科技创新制高点，并给予长期支持和引导。一方面，从引导基金功能目标角度来说，政府应在基金设立之初考虑到不同阶段产业的发展诉求，如搭建为尖端技术转化及后续发展提供长期支持的早期投资与创业投资基金、在企业发展关键阶段给予更大资金支持及资源对接的产业投资基金，以及配套可承接这些基金份额的接续基金和可实现多层放大的母基金等，以服务不同阶段、不同目标的创新产业发展。另一方面，政府还可根据不同产业所需政策扶持的强弱来统筹基金定位，如可优先设立政策性目标较强的基金，若资金和区域经济基础允许，再适当设立以满足财政资金增值为目标的偏市场化运作的基金。与此同时，按照基金不同的功能和目标定位采用差异化的管理、考核模式。

此外，清科研究中心调研结果显示，多数政府引导基金的容错机制仍停留在工作规划中，而已建立容错机制的政府引导基金，其执行落地也遇到较大问题，如责任认定困难、监管或审计部门对容错机制缺乏了解、容错机制考核困难且具体执行的人员/机构不足等。鉴于缺乏对政府引导基金容错机制的统筹规划，将致使后续基金运作和管理考核受到一定影响，我们建议在国家或省级层面建立一套规范性较高、可落地性强的容错机制，明确责任认定范围、认定标准、免责情形等，尤其针对早期和创业投资阶段的投资项目，可适当建立更宽松更合理的容错标准，并将容错机制和激励机制挂钩，为各地方政府引导基金容错机制的建立和实践提供可借鉴的标准。

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来源：清科研究中心

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