一文读懂：政府引导基金的困境与出路

引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。其宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，特别是通过鼓励创业处于种子期、起步期等创业早期的企业。

政府引导基金一般投资于初创期和早中期科技型企业，一般不直接干预基金的具体运作，而是通过合作协议体现政府意图，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动、引导并吸纳社会资本进入科技创新领域发展，实现基金放大效应，促进重大项目的承接落地。另外，政府引导基金投向科创领域，能够加速科技成果转化和创新成果产业化，集聚创新资源并释放活力，向重点支持的创新型企业输出资金、资本、市场和管理服务能力，降低科技创新和内部创业孵化的风险和难度。政府引导基金既能提高财政资金的使用效率，也可以给政府财政带来更多的收入来源，实现多方共赢。

我国政府出资引导创业投资的最早尝试，是上海创业投资有限公司于2001年投资设立具有基金性质的机构并投入运作。2002年，我国首只由政府出资设立的引导基金“中关村创业投资引导基金”正式成立。截至2019年6月底，国内共成立1311只政府引导基金，总规模近19694亿元，引导基金规模+子基金规模总规模约为82271亿元。

从年度新设立基金数量看，2016年全国共设立政府产投基金410只，为历年最高点，而后数量开始下降，2017 年降为183只，2018年为 129只。政府产投基金逐年“降温”，背后折射出的是基金在落地见效上还面临一系列突出问题。

社会募资门路不广

近年来，规模目标定在千亿元的引导基金层出不穷。这其中政府出资在20%－30%之间，其余资金需要基金管理人承担募集工作。在募资目标虚高的背景下，如果在一定时间内无法募得相应的社会资本，政府要求的引导效果无法达到，引导基金就可能夭折。在当前众多大规模引导基金存在的情况下，地区社会资金资源已实现了较高比例配置，对新增引导基金的募资带来不小的压力。同时，政府往往对子基金的出资比例、投资区域等做出限制，降低了社会资本出资的积极性，增加了募资难度。

财政资金使用效率不高

部分地区政府设计引导基金的规模时，不考虑当地经济发展情况和当地项目储备情况，而简单基于当地政府对引导基金的出资意愿，甚至部分县区级政府动辄就要设立上百亿元的政府引导基金母基金。据有关机构测算，政府引导基金母基金约可覆盖相当于自身规模200倍以上的经济体量。也就是说，假设某省的GDP接近2万亿元，其省级引导基金设计为1000亿元的话，基金投资可覆盖 20 万亿元经济体量，远远超过实际覆盖范围。假设引导基金募集成功，大量财政资金注入引导基金，引导基金又无项目可投，必然导致财政资金出现结余的情况。

可投项目不足

当前部分引导基金对所投行业和地域进行严格限制。如规定“引导基金投向本地企业额度不低于总规模的80%，投向基金主投领域的额度不得低于总规模的80%”，过于严格的投资限制会造成引导基金政策化和市场化的矛盾。我国创业投资活跃程度不平衡，部分区域创投市场发展较缓，各行业各领域发展程度发展速度也不尽相同，在投资限制下可投项目匮乏，引导基金与优秀的市场化创投机构合作、寻找优质项目完成投资任务并非易事。部分政府投资基金设立时统筹不够，投向重复。设立政府引导基金的目的之一，就是整合各类财政补贴项目，解决资金分散、投向重复等问题。然而一些政府引导基金就是原来的产业补贴项目简单转换而来的，缺乏整合，投向重复或近似，基金的管理效率和资金的配置效率低下。

基金机制不活

部分引导基金体制机制不健全，发展思路不清晰，市场化程度不高，其薪酬管理体制无法吸引优秀的基金管理人才，导致引导基金无法良好运转。另外，部分引导基金政府主导地位过强，比如有些引导基金的投资决策委员会成员由政府人员出任，这种方式虽然能够将基金的政策化效应发挥到最大，保证资金投向符合政府意图，但会对基金的专业化运作产生不利影响，比如决策周期过长，影响运行效率。

信息透明度不高

目前政府引导基金的资金募集情况，资金使用情况，所投资的企业，投资金额和投资所占的比例等信息公开程度不高。2017年4月，国家发展改革委发布了《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》，但从信用信息登记系统运行的情况来看，还有很多需要完善的地方。

绩效评价体系不健全

2018年8月国家发展改革委发布了《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，各省市相应出台的制度规范中明确提到政府引导基金要建立相关的绩效评价体系。但从实践来看，引导基金的绩效评价工作还存在很多问题。比如在评价对象方面，将引导基金运作主体、引导基金自身和引导基金投资的子基金混为一谈，从而导致评价指标体系混乱；评价方法方面，习惯套用财政支出项目的绩效评价指标，对引导基金运作的特殊性认识不足，从而使得指标体系对引导基金评价的适用性不强；对处于不同阶段的基金未做出区别对待，从而使得评价结果的公平性存疑。

退出通道不畅

截至2019年6月底，国内共有1311只政府引导基金，总规模约为82271亿元，其中相当一部分设立于2014年-2017年。一般来说，引导基金存续期为5-10年。目前政府引导基金退出的方式有上市减持、股权转让、企业回购等多种途径。随着各大引导基金陆续到达基金退出清算时期，市场的承接压力巨大。

科学设计目标规模

引导基金设立规模应与地方经济的发展水平及政府财力相匹配，在支持当地企业发展的同时尽可能避免对一般创业投资基金的挤出和对欠发达地区投资不足，做好统筹平衡。市场体系完善、生产要素集聚的经济发达地区更有利于早中期和初创期公司的发展，经济欠发达地区则相反。资源配置方面，国家级引导基金投资的视野应该放在全国，尤其注重对欠发达省、市的支持力度，省级基金应该注重对县、市级经济发展的支持，充分发挥引导基金缩小地区经济差距的作用。再者，引导基金的资金大部分来源于政府财政资金。引导基金设立规模应与政府财力相匹配，避免盲目投资加重政府财政负担，增加地方债务风险。

充分发挥政府资源优势

政府引导基金应发挥自身的政府资源优势，在不干涉子基金正常运作的前提下为子基金提供关系资源服务，为子基金管理团队减少搜寻及考察本地项目的时间成本。一是促成政府可以组建本地初创型企业的信息服务平台，提前做好本地项目储备，筛选出科技含量较高、有发展潜能但存在一定融资缺口的初创型企业，推介给引导基金的管理团队进行参考。二是加强与其他级别的引导基金合作，如省级引导基金可尝试与地市级、区县级引导基金合作，后者更加熟悉和掌握本地区重点发展的产业与相应企业情况。在实操过程中，可考虑如省级引导基金组织牵头，与某市级、区县级引导基金签订相关合作协议，资源互补，形成引导基金的投资联盟。

着力解决社会募资难题

政府引导基金要想在落地见效上实现突破，必须着力解决募资难题，充分调动社会资本参与的积极性，避免政府引导基金最后演变成地方政府的“独角戏”。从具体操作层面看，主要是政府引导基金在设立和运营上要在放宽投资领域地域限制、制定科学绩效考评体系、完善激励约束机制、科学适度开展让利等方面做好文章，实现社会资本的自由进出，充分调动社会资本和基金管理机构参与的积极性。

加大政府扶持力度

政府部门对待政府引导基金的态度，应该在法律法规的框架下，变“管理”为“服务”。

一方面，应给予应有的扶持，比如，科学设置奖补政策，如对于投资科创企业的引导基金及子基金给予投资额一定比例（5%-10%）的补贴；若创投企业在投资退出时获得的收益高于政府设定的投资收益率，政府引导基金可将超额收益让利于子基金的其他有限合伙人及普通合伙人；鼓励基金管理机构与基金尽可能地通过项目跟投等方式，充分保持利益一致，也能防范可能出现的利益冲突、利益输送等严重损害产业基金的行为。

另一方面，政府应建立公平透明的市场准入规则，推行市场准入负面清单制度，禁止设置限制性的附加条件、歧视性条款和准入门槛，支持民间资本进入清单以外的行业和领域，享受同等的准入标准和优惠政策。

加强绩效考核

充分考虑政府引导基金特性，构建经济效益与社会效益、市场化运作与政策性投资兼顾的绩效考核机制。一方面，要建立合理的评价指标体系。分层建立政府引导基金及其管理机构、政府引导基金子基金及其管理机构的评价体系。重点评估和评价其整体引导和放大效果，以子基金设立进度和投资效率为核心，以财政资金使用的程序合规性为前提，倒逼基金管理机构履职尽责、高效运作。另一方面，要科学设计考核评价指标。评价指标可包括基金内部的管理运行是否有效率，基金的投资收益水平，对创业投资企业发展的影响，所投资的行业是否为国家和地区重点发展行业，所投资的企业发展阶段是否为早中期和初创期，是否促进所投资企业的发展和壮大，对地区科技进步的贡献程度等。

完善体制机制

政府产业基金的运行，在发展方向上无疑地需要充分体现政府意志，但在具体运作中一定要注意尊重专业和市场规律。基金可由政府把握基金发展方向、制定发展规划与政策支持措施，帮助基金顺利起步并提供持续支持。但具体运作方面应注意，一是投资决策专业化，在具体的项目投资决策方面应充分授权专业团队，避免过度行政干预。以基金投决会设计为例，政府可以派员参与投决会或是保持对重大项目一票否决权利，但是具体项目的投资决策应当授权给基金专业团队作最后决策。二是公司治理规范化。无论是公司制还是有限合伙制基金，对于基金管理公司而言，良好的公司治理对于充分贯彻政府的政策意图、尊重团队的专业能力和实现公司的高效运作非常重要。基金管理公司要杜绝成为部分地方官员的“旋转门”或“养老院”，更不能将其变成滋生政府资源寻租腐败的温床。

创新谋划退出路径

针对目前引导基金退出方式不多、未来基金退出可能集聚的问题，必须尽快多角度创新研究谋划引导基金退出路径。区域金融股权交易市场是为特定区域内企业提供股权、债券的转让和融资服务的私募市场，是我国多层次资本市场重要组成部分。政府应全面拓展区域金融股权交易市场的业务空间，为引导基金顺利退出提供环境便利。支持区域金融股权交易市场发挥信息和资源集聚作用，并为挂牌企业提供股权转让、定向增资、配股等多种股权融资，实现资产的流转需求，有效改善企业的资本结构和股权结构。同时，授予引导基金管理人相应的职权，引导基金在退出方面可以根据市场和管理成效不同的情况予以灵活处理，在合适时提前退出，实现政府资金的滚动使用，也可以对接私募股权转受让基金（S基金），提高资产流动性。

来源：河南投资集团有限公司 张颍