杭州政府产业引导基金发展现状与趋势研究

发展现状和取得成效

依据清科私募通、投中CVSource数据库以及根据媒体公开报道整理的数据，在2008年4月~2022年4月期间，在杭州市内共成立政府引导基金64支，目标设立募集金额规模3652亿元。2015年杭州产业基金投资规模和数量到达历史高点后，由于国内金融市场环境不佳，投资数量和投资规模逐年下降。2018年，资管新规政策落地使得资金面受到严格监管。在资管新规导致的募资难的背景下，我国政府引导基金募资和运行难度增加。大量引导基金通过替换出资方或者缩小募资规模的方式来应对资管新规的影响。2019年经过调整和适应稍有起色，随即因为新冠疫情爆发以及杭州市重点筹备亚运等原因又掉头向下，2020年触底，2021年略有反弹。

级别结构

我国政府引导基金参与主体包括国家级、省级、地市级、县区级四类。杭州市不同级别引导基金规模上，国家级和省级占优势，数量上区县级占优势。在杭州注册的国家级政府引导基金有4支，分别是双百基金、国新国同基金、国家制造业转型升级基金、中金启元国家新兴基金，规模共计1725亿元。省级政府引导基金有15支，其中产业基金10支，如浙江省转型升级产业基金、浙江省乡村振兴基金等，规模767.5亿元，在省级引导基金中占76.7%。区县级引导基金数量最多，达34支，但单支普遍规模不大，募集资金规模511.8亿元仅次于省级基金，投资的领域大多为战略性新兴产业。地市级基金共有11支，募集资金规模414.2亿元，分别占总量的17.2%和11.3%。根据CVSource数据统计，截止2020年6月底，全国范围内市级引导基金数量占比高达51%，与全国数据相比，杭州地市级引导基金相对弱化，可能和杭州市作为省会城市特殊位置有关，也和地方政府的导向有关。

杭州市辖上城、拱墅、西湖、滨江、萧山、余杭、临平、钱塘、富阳、临安10个区，建德1个县级市，桐庐、淳安2个县。根据统计结果显示，县区级产业基金发展与当地政府重视程度和经济发展程度较为相关，萧山区政府产业基金在数量和规模上都排名第一。萧山区金融产业基础好、体量大、质量高，区委区政府也高度重视金融工作，2020年6月萧山金控集团正式挂牌运营，目前旗下政府性产业基金达到了7只，管理规模超200亿元（含参股国家制造业转型升级基金和浙江省上市公司稳健发展股权投资基金）。西湖区、余杭区、拱墅区、滨江区分列第2~5名，CR5占比高达83.2%。

根据投资方向来看，政府引导基金类型主要分为产业基金、创业基金和PPP基金，分别针对特定产业领域企业、早期创业企业以及PPP项目的融资需求。目前在全国范围内，产业基金和创业基金的占比都远高于PPP基金，杭州也不例外。其中产业投资引导基金数量达37支，占总数的59.7%，目标设立规模2861.5亿元，占总规模的78.4%，明显处于优势地位，在当前杭州市政府引导基金中成为主流类型。创业引导基金设立时间普遍较早，基金规模偏小，除了16年设立的目标规模400亿元的中金启元国家新兴基金外，市域范围内最大的创投引导基金为杭州市创业投资引导基金，设立于2008年，初始规模10亿元，2022年4月增加至30亿元，而桐庐县和建德市的创业投资引导基金的设立规模仅有500万元，创业投资引导基金的数量和规模都不及产业投资基金。

从统计数据可以看出，杭州市产业引导基金新设规模自2015年后逐年下降，近两年略有反弹，总体上波动较大，缺乏力度持续性。战略新兴产业的发展通常需要较长周期，但政府对于基金的投入通常缺乏长期规划和安排；同时，政府领导班子换届也可能影响政策的持续性，从而影响基金的后续安排，因而难以对社会资本形成长期有效的吸纳，基金引导示范效应弱。2014年，杭州推出“发展信息经济，推进智慧应用”的“一号工程”，从此以电子商务和互联网金融为代表的数字经济，拉动了杭州的快速崛起。其中，作为政府引导产业转型的重要抓手，2015年出现爆发式增长的产业引导基金为此做出了重要贡献。2019年，由于意识到数字经济只能提高“造血效率”，实体经济才能提高“造血能力”，杭州提出“新制造业计划”，首次将数字经济和制造业列为高质量发展“双引擎”，这一次产业基金并没有及时跟上脚步，财政资金对产业转型发展的支持力度略显不足，新旧动能的转化未达到预期目标。2022年2月，杭州市政府第十三届党代会提出“打造产业兴盛的新天堂”，重新擦亮“杭州制造”，财政加大对政府产业基金支持力度未来可期。稿定设计已上线5大终端应用，让您随时随地做设计，时刻为用户赋能。

统计数据显示，杭州创业投资引导基金共有24个，目标投资规模690.5亿元，仅占全市政府引导基金规模的18.9%。科创型企业多处于种子期、初创期，且大都以知识产权为主，而有关知识产权质押、评估和交易体系尚不健全，用知识产权进行质押贷款、转让或引资均受影响，通过银行信贷融资难度大，通过科创板上市直接融资门槛也很高。目前杭州政府产业基金由于风险控制要求，更多的选择具有成熟商业模式和广阔发展前景、能快速成长且管理团队已经相对完善的创业企业，针对发展风险大、回报周期长的早期创业企业投资较少。下一步，政府需要加强对创投引导的部署，更多在“投小”、“投早”、“投科技”上积累经验，这是政府引导基金最应偏重且有所作为的领域。杭州创投行业发展时间较长，市场经验较为成熟，如果能匹配充足的母基金及政策支持体系，对杭州战略新兴产业的发展将起到明显的推动作用。

杭州市区内产业基金分布不均，区县级产业引导基金发展的差距明显，13三个区县中，萧山区、西湖区、余杭区、拱墅区、滨江区的政府引导基金规模约占总规模的84%。随着杭州市域范围的持续扩大，地区差异的问题或成为杭州市产业战略目标达成的掣肘。究其原因，第一是各地经济发展不平衡。各区资源禀赋、产业基础、经济结构、区域文化等方面各有不同，如何发挥各地优势，定制相应的产业政策，统筹协调发展需要深入思考。其二，各地政府管理能力参差不齐。政府引导基金虽然不以利益最大化为目标，但是财政出资对安全性有较高要求，且资金数额通常较大，各地政府引导基金的实际管理能力差异较大，大部分区县引导基金促进当地产业发展的效果尚不明显。

虽然杭州市政府引导基金有政府出资，但是由于相关管理办法规定需要对财政资金进行放大，即需要在募集足够的社会资本的前提下，政府引导基金母基金才能出资。最近几年来，金融市场的大幅波动以及风险投资行业不景气，导致政府引导基金募集社会资本难度加大。尤其是资管新规落地后，针对之前资产管理业务部分存在的发展不规范、刚性兑付、多层嵌套、规避金融监管和宏观调控等问题，明确划分了资产管理业务范围、制定了较为严格的资产管理产品监管规定。这使得传统意义上的政府产业母基金在募资渠道、交易结构、融资期限等方面难以满足资管新规要求，新设政府引导基金融资难度进一步加大，投资规模增速放缓。

对杭州现有政府产业基金的梳理过程中我们发现，国家级和省级产业投资基金和市级、区县级基金相比，所投产业定位更为清晰，规划和布局更为科学，如国家制造业转型升级基金，浙江省乡村振兴基金和浙江省省级科技成果转化引导基金等。近两年来，杭州市级新设产业基金定位逐渐明晰，如2021年成立的杭州泰格生物医药产业基金和2022年成立的中信杭州城西科创大走廊产业基金。但是2020年之前成立的存量地市级和区县级产业引导基金产业区分度模糊，投资方向雷同。当前市场环境下优质项目有限，在区县产业基金规模激增、重复设立的背景下，容易造成部分产业在地方政府推动下发展过热，偏离产业发展目标，同时也会造成财政资金投资分散，弱化财政资金使用绩效。

在参与投资浙商成长基金的过程中，我们发现由于政府产业引导基金投资规模大、涉及项目多，基金投后管理难度非常大，存在子基金估值方式不一、账面价值高但现金返还比率低；GP所投项目质量与引导基金返投要求存在差距，对产业带动作用不达预期；以及发生子基金退出延期，影响财政资金使用效率等问题。我们认为问题的主要原因是目前政府产业引导基金绩效考核机制不完善，对基金绩效和管理公司缺乏过程监管和结果激励。政府产业引导基金结合了财政资金的公共性和社会资本的营利性。前者更为注重资金安全和社会效益，后者则更加追求经济利益。LP与GP的利益不一致，一方面会影响基金的运作效率、另一方面，双方诉求存在分歧容易导致“利益共享，风险不共担”的局面，对于参股基金的收益及风险控制等各个方面均会造成不利影响。如何平衡两方面诉求达到合作共赢的目标成为关键。2016年11月，浙江省曾发布《浙江省政府产业基金绩效考核评价管理暂行办法（征求意见稿）》，但最终未正式发文，市级和区县级基金管理部门也未曾对外公示基金考评结果。

发展趋势和政策导向

近年来，我国政府引导基金的设立步伐逐渐放缓，一些早期设立的基金已进入退出期，开启了存量优化与精耕细作的新阶段。与此同时，部分基金投向重复、与当地产业基础不匹配等问题逐渐暴露，影响了投资效率和对产业的扶持效果。在此背景下，部分地区加强了对存量引导基金的统筹管理、开始探索基金的优化整合，以提升财政资金利用率，真正实现高质量发展。2021年7月14日，浙江省财政厅发布《浙江省财政厅关于印发浙江省产业基金管理办法的通知》，将原来的浙江省转型升级产业基金、浙江省乡村振兴投资基金、浙江省农产品流通基金等整合组建为浙江省产业基金，旨在更好的发挥省产业基金引导作用，提高省产业基金投资运作效率。

2021年度，各级政府引导基金的设立规模较2020年度有所上升，市级和省级政府引导基金尤为突出。杭州市近期成立的中信杭州城西科创大走廊产业基金（成立时间为2022.3.24）和杭州泰格生物医药产业基金（2021.6.16）目标规模分别为50亿和200亿，占杭州市级政府产业引导基金414.2亿规模的60.4%。同时，为更好地建设科技创新生态体系，浙江省在2022年初提出要“构建科技创新基金体系”；在返投机制上，投资子基金返投比例要求逐步放宽；在出资比例上，加强对创投类基金的支持，提高对创投类（含天使）子基金的出资上限。

根据清科研究统计结果，2021年我国新设立的政府引导基金在级别分布上呈现“下沉式”的特点，以地市级、区县级为主，且大部分为直投模式且聚焦特定领域。通过梳理杭州市近两年各级政府推出的产业基金管理政策，可以看到2021年和2022年区县级政府产业引导基金管理办法推出节奏加快，政策导向明显。

从类型来看，2021、2022年杭州市新设立的产业政府引导基金投资领域比较集中，多以智能制造、生物医药、新能源等战略新兴产业为主。杭州“十三五”期间产业方向为建设“1+6”产业集群（万亿信息产业集群及6大千亿文化创意、旅游休闲、金融服务、健康产业、时尚产业、高端装备制造产业集群）展开。除时尚产业以及高端装备产业属于制造业外，其他五类产业均为服务业。而从“十四五”发展规划来看，杭州市将聚焦视觉智能（数字安防）、生物医药与健康、智能计算、集成电路、网络通信、节能与新能源汽车、智能家居、智能装备、现代纺织与时尚九大标志性产业链。可见杭州市未来产业方向将着重于在已有数字经济基础上，培育高端制造业，在产业战略转型的关键时期，政府引导基金也必将加大对战略新兴产业的投资力度，成为推动杭州铸就实体经济铁柱钢梁、打造产业兴盛新天堂的重要支撑。

在基金管理公司方面，新设政府产业基金对GP（基金管理人）的选择更加市场化。如《浙江省产业基金管理办法》根据公平竞争审查制度要求调整了原由省金融控股公司直接委托省金控管理公司的方式，省金融控股公司需按照相关规定确定基金管理公司，签订委托管理协议。杭州市和县区级新设基金的市场化管理趋势也非常明显，下表列举了2021-2022年成立的部分政府产业引导基金，委托管理机构选择的市场化、专业化趋势明显。根据市场调研，子基金管理人的选择方面，仅限子基金投资的引导基金在遴选中重点在基金管理人能力；子基金与跟投并进的引导基金则需要考虑基金管理人过往与政府类LP的合作程度及项目策略是否符合引导基金跟投要求；子基金与直投并进则需要考虑引导基金对子基金的控制力，以通过参与子基金日常管理工作达到锻炼团队的目的。

来源：巨化控股有限公司