地方政府基金招商模式

近年来，以发展地方经济为己任的地方政府招商引资压力陡增，传统的以土地、税收优惠政策为代表的招商手段吸引力逐渐下降。面对优质的产业方，地方政府之间的招商竞争日趋激烈。在招商模式上，以合肥为代表的基金招商模式横空出世，一时间，地方政府以基金的方式引导产业方落地成为地方政府招商模式的主流。地方政府基金招商，源头上可以追溯到地方政府引导基金，实质仍然是利用国有资本进行股权投资，相关合规问题值得关注。

一、基金招商概述

（一）基金招商概念

基金招商，是指地方政府以引导基金或产业基金对产业方进行股权投资，最终将相关产业落地在地方政府辖区内。基金招商相比较以往土地、税收、贷款政策招商，最大的特色在于地方政府以基金的方式，直接或间接的对招商企业进行股权投资，为招商企业提供资金支持。对招商企业而言，利用股权融资，而不是债权融资，大大降低了企业的债务负担。

基金招商中的载体为招商基金，其法律形态为有限合伙形式。

（二）三种模式

1.政府引导基金

政府引导基金是地方政府为引导社会资本参与创业创新和产业投资而设立的财政扶持性基金，多以参股子基金的方式对外投资，根本目的是以政府出资撬动社会资本。

在基金招商的模式下，一般是产业落地方、政府引导基金、国有资本、社会资本等共同出资，整合成一个私募基金对产业落地方进行股权投资，从而将产业方落地到地方政府辖区。政府引导基金的出资来源于财政资金，受到财政部、发改委的相关制度规制。

2.政府直投

政府直投是指地方政府出资采取直投的方式对产业落地方投资。此种方式，到资速度快，能够全部直投到产业落地方。不过，政府直投的方式，地方政府承担了相当大的风险，考验地方政府的风控能力。

3.投贷联动

严格来说投贷联动是由银行金融机构主导，在招商引资的背景下，地方政府成为了投贷联动的主力。由地方政府主导对产业落地方的股权投资，同时地方政府通过担保平台鼓励银行对产业落地方进行债权投资。

二、政府引导基金模式

（一）概述

所谓政府引导基金型，是指以社会出资人为基石，辅以政府引导基金成立基金，对落地产业方进行股权投资。理论上来说，社会资本可以申请不超过三只的政府引导基金参股子基金，现实中一般社会资本多申请两只政府引导基金。具体如下图所示。

此种模式，以社会资本为主，引导基金是撬动社会资本来投资，并且根据《政府投资基金暂行管理办法》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的规定，每只引导基金的单个出资上限为整个引导基金资产的20%，并且政府引导基金到资周期较长。与基金招商的目的不能完全匹配。

（二）合规要点

1.主要合规依据

政府引导基金模式下合规的主要依据，除了证监会和中基协的相关部门规章和自律规范外，还有财政部《政府投资基金暂行管理办法》、国家发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》以及地方政府制定的引导基金的相关规范。

特别注意，政府引导基金模式是政府财政资金为出资人的基金，不同于国有企业做出出资的基金，其合规的具体路径是有明显差异的。

2.投资额限制

根据《政府出资产业投资基金管理暂行办法》第26条的规定，政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。绝大多数的地方政府引导基金的管理办法中会对参股的子基金的对外投资有单个企业投资额度的限制。因此，在政府引导基金模式下，政府引导基金参股的子基金几乎很难对单个产业落地方进行全额投资。

为规避投资额度的合规限制，实务中将产业落地方的项目分拆成多个投资标的。此种规避的方式，对合规能力要求极高，并且存在关联交易、套用私募基金资金的风险，在接受审计时容易出现合规问题。

3.退出

政府引导基金源自政府财政资金，对保值的要求甚高，因此在投资产业落地方基金募集时，引导基金往往会要求社会资本方或产业落地方提供保底措施。央行、银保监会、证监会、外管局联合印发《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，以及证监会有关私募投资基金的系列监管文件，明文禁止直接或间接的保底保收益，刚性兑付。因此，在政府引导基金的退出上，需要高度注意退出时的设计以免陷入合规陷阱。

三、政府直投模式

（一）概述

对于一些优质的落地产业项目，政府引导基金型肯定是等不起，因此不少地方政府采用直投的方式，直接对产业落地方进行股权投资。

直投模式中，招商基金的出资由地方政府的投融资平台出资，不同于财政资金出资的政府引导基金模式，招商基金的投资额度、投资方式等更具有灵活性。在基金招商中，此种模式在当下甚为流行。

（二）合规要点

1.借贷资金出资

《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》第4条规定，投资者不得使用贷款、发行债券等筹集的非自有自己投资资产管理产品。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》第4条规定，地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。地方政府的投融资平台负债率甚高，有些地方政府为了招商引资，以借贷、发债的资金来出资招商基金，存在合规风险。目前地方政府普遍负债率较高，而直投模式中地方政府存在较高的投资风险，一旦直投资金无法收回，存在连锁的债务逾期风险。因此，在直投模式中，资金来源的合规风险应高度重视。

2.招商基金的性质

直投模式中，招商基金的出资人基本上为国有企业，这就涉及到招商基金的性质：是不是国有企业。对招商基金的定性引出一系列是否适用国有企业监管的合规问题，特别是招商基金退出时是否“进场交易”、国有股上市划转等。

3.国有权益登记

根据国务院国资委《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》，国有企业在招商基金中的权益应当在国有资产监督管理机构进行登记。有限合伙企业国有权益登记分为占有登记、变动登记和注销登记

4.退出

政府直投模式下，招商基金的退出是合规的一个热点问题。如果招商基金被认定为国有企业，则涉及到进场交易、评估等系列问题，同时国有资产保值增值的压力，都会为招商基金的退出形成合规上的压力。而招商基金的退出还必须考虑产业落地方的态度。有关退出的问题，应当明确招商基金的性质，在国有资产监管的前提下，厘清法律关系，明确权责，合法合规前提下，允许一定的容错。

四、投贷联动模式

（一）概述

基金招商语境下的投贷联动模式，本质上是政府直接投资加政府提供增信，为产业落地方的生产经营提供资金支持。不同于银行金融机构主导的投贷联动。此种模式，一方面通过股权投资为落地产业方提供资本金，一方面通过银行的贷款为企业提供流动性支持，使得落地产业方有大量的资产支持，并且通过股权和债权方式融资，落地产业方受资更具有灵活性。

另外，股权投资基金可以其总额的20%进行债权投资，在投贷联动模式下，招商基金亦可向产业落地方进行债权投资。需要说明的是，只要是股权类的私募基金均可以不超过20%的实缴总额对被投企业进行债权投资。

（二）合规要点

在地方政府以担保平台为产业落地方进行担保增信时，要特别注意依据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》的规定，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。并且根据《民法典》的规定，政府部门不得作为保证人为他人担保。因此，投贷联动中，地方政府只能运用担保平台来为产业落地方进行增信。

招商基金借贷的合规，应满足证监会《关于加强私募投资基金监管的若干规定》第8条的规定，以股权投资为目的，按照合同约定为被投企业提供1年期限以内的借款。借款或者担保到期日不得晚于股权投资退出日，且借款或者担保余额不得超过该私募基金实缴金额的20%。

五、招商基金的管理人

（一）概述

地方政府招商基金的管理人，一般由国资管理人充任，但是有些地方政府缺乏基金人才，采用市场公开遴选的方式选任非国有的私募基金管理公司担任管理人。

国资背景的管理人，一般由财政系统或融资平台以新设方式成立，关键岗位由国资委派，其他岗位面向社会公开招聘。一些地方政府由于缺乏基金人才，无法组建管理团队，采用市场公开遴选的方式选任管理人。公开遴选的方式，地方政府往往青睐头部的私募基金管理人，希望头部的管理人不仅将招商基金管理好，同时能够发挥其头部优势为地方政府的招商引资助力。

（二）国资管理人能否做GP

招商基金的国资管理人，摆在他们面前的第一道合规问题就是：国资管理人能否做GP。根据《合伙企业法》第3条的规定，国有独资公司、国有企业不得成为普通合伙人。

1.什么是国有企业

对《合伙企业法》第3条中“国有企业”的法律含义到底是什么历来争议颇大，目前无任何法律、行政法规对“国有企业”进行界定，反倒是行政部门从各自角度出发，以部门规章的角度对国有企业予以解释。具体如下表。

2.对《合伙企业法》第3条的学理分析

目前学术界比较主流的分析认为，对《合伙企业法》第3条中国有企业的认定，应做限制解释，即应认定为全民所有制的非公司制企业。理由如下：

（1）从体系解释来看：

《合伙企业法》第3条，将“国有独资公司”与“国有企业”并列，显然意在将“国有企业”解释为非公司制的国有企业狭义概念，否则“国有独资公司”应包含在“国有企业”之内，而非与其并列，以体现立法语言的逻辑性。

（2）从目的解释来看：

《合伙企业法》第3条的立法目的，是避免国有企业承担无限连带责任，造成国有资产的流失，而以公司制形式设立的国有控股公司、国有实际控制公司，由于公司人格独立原则和公司有限责任制度的确立，在很大程度上避免了此类国有公司承担无限责任的可能。因此，从立法目的上分析，应当对“国有企业”的范围尽量限缩。

（3）从立法的时代背景来看：

虽然目前非公司制的“国有企业”已逐渐改为公司制，但在1997年《合伙企业法》立法时，非公司制的国有经济组织及企业仍大量存在，《合伙企业法》将全民所有制企业等非公司制经济组织作为“国有企业”在法条中进行表述，并对此进行相关规定也符合立法时的时代背景。

3.实务中的做法

企业登记部门，对国有企业的理解限定为全民所有制的国有企业，因此国资的管理人在有限合伙型基金中登记为GP已经非常普遍。从国资监管合规角度，国资的管理人在股权设计上，搭建的架构就是国有独资企业的子、孙公司。另外以谨慎、从严的合规理念出发，一些国资的管理人，可以采用有限合伙型私募投资基金外部委托管理，发行契约型和公司型私募投资基金的方式达到规避《合伙企业法》第3条规定的目的。

六、政府直投招商基金是否适用32号文

（一）地方政府国企转让直投招商基金份额

政府直投模式中招商基金基本上由国资组成，从法理上推演，毫无疑问直投模式中的招商基金在性质上为国有。2020年01月03日，国务院国资委发布《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》，要求国家出资企业对持有的有限合伙企业出资所形成的权益及其分布状况进行登记。国家出资企业办理了国有权益登记，毫无疑问其在合伙企业中的份额属于国有资产，国有资产的转让须经国有产权交易流程。但是实务中却有不同的认识。

2022年02月09日，国务院国资委在其网站互动交流栏目中，回答网友提出的“该有限合伙对外股权投资时，该有限合伙是否被认定为国有股东，需要国有股权设置批复？”问题时，国务院国资委的回复：我委未出台文件对合伙企业国有或非国有性质进行界定。

因此，在政府直投模式中，地方政府国有企业转让其持有的招商基金的份额，是否适用国有产权转让程序，虽然从法理进行推演的话，理应按国有产权转让程序进行，但是从国务院国资委的层面来看是没有答案的。

（二）直投招商基金转让持有的产业落地方股权

直投模式下招商基金在退出时是否要适用32号文规定国有产权转让程序，单从32号文的规定来看肯定是适用的。但是，2022年01月24日，国务院国资委在其网站互动交流栏目中回答网友提问时，表示32号文的适用范围是依据《中华人民共和国公司法》设立的公司制企业，暂未出台针对有限合伙企业转让其所持股权股权的相关制度。因此，按照国务院国资委的答复，直投模式下招商基金转让持有的产业落地方的股权，可以不适用32号文。

（三）实务的一般做法

虽然，国务院国资委对上述两个问题的答复，可以解释为不经过国有产权转让程序，但是实务中，因为没有相关规定，稳妥起见应请示相关国有资产监督管理部门，以国资监管部门的批示为准。

来源：创投引导基金