政府引导基金迈入千亿时代

2023年，政府引导基金开始迈入千亿时代。

据母基金研究中心不完全统计，今年年初至今，新成立的千亿级规模引导基金总规模超过一万亿元：

• 2月，1500亿广州产业投资母基金、500亿广州创新投资母基金正式揭牌成立。

• 3月，安徽省发布《安徽省新兴产业引导基金管理办法》。根据该《管理办法》，安徽省新兴产业引导基金将下设10只主题母基金、2只功能母基金、4只天使母基金，共16只母基金，形成总规模不低于2000亿元的省新兴产业引导基金体系。

• 5月，规模2000亿元的重庆产业投资母基金正式成立。

• 5月，浙江省目标总规模超2000亿元的“4+1”专项基金群正式启动。

• 5月，温州市委、市政府决定在现有产业基金的基础上，市级设立500亿元温州市产业高质量发展引导基金，合计形成超千亿产业基金集群，目标撬动3000亿元规模的产业投资。

• 5月，杭州在原先的基础上升级打造杭州科创基金、杭州创新基金和杭州并购基金3支千亿母基金，并推动形成总规模超3000亿元的“3+N”杭州基金集群。

随着数量与规模的高速增长，当前政府引导基金已经成为了LP市场的重要资金来源：根据母基金研究中心发布的《2022中国母基金全景报告》，截至2022年12月31日，在中国母基金全名单的423支母基金中，政府引导基金占到318支，总管理规模达到37067亿人民币，相对2021年底统计的在管规模增长达到32.25%；而在2022年新发起成立的113家母基金中，市场化母基金仅占10家，政府引导基金占到了103家，在新发起母基金实际募资总额的10373亿中，政府引导基金实际新募集金额达到9272亿，远高于市场化母基金的1101亿。

政府引导基金的资金来源通常是各级政府的财政预算，通过单独出资或与社会资本共同出资的方式设立，投向特定行业或新兴产业，因此又被市场视为“政府风投”。由于母基金自身的特点，地方政府引导基金对地方政府资金的运用一般能够起到放大效应，为当地新兴产业的发展提供充足的资金。

母基金研究中心认为，当前千亿级母基金频现的热潮，背后是“资本招商”、“基金招商”的兴起，也是“股权财政”的发展。母基金作为股权投资行业的“源头活水”，是中小企业和创新型企业发展的关键推动力量。“种下梧桐树，引得凤凰来”，“股权财政”本质上是以国资为引导，吸引社会资本参与投资具有核心竞争力的高科技产业。股权财政不仅能给资本市场带来更加充裕多元的资金支持，而且还能催生更多制度优化下的宝贵投资机会。

各地争相设立打造矩阵化的“基金集群”，千亿级基金丛林频现，“基金矩阵”概念兴起，实际上都是各地以基金撬动资本，以资本导入产业，以此引进一批优秀企业，对当地区域经济和产业发展起到带动作用。

不过，相比以往的引导基金，新设的这些千亿级引导基金有所不同，可谓是引导基金3.0版本：政府推动产业投资的逻辑从扶持单一的国资投资平台、单一基金，向推动打造基金群“航母舰队”转变，引导基金对引导市场资源发展产业、招商引资上向专业化、市场化方向转变。

为了充分发挥引导基金的作用，地方政府近年间在持续完善“投行思维”，充分运作人才、产业、资本等要素，优化绩效考核、基金激励与尽职免责，逐渐提高对子基金的出资比例并降低返投要求等方面不断努力，这都是专业化、市场化的趋势体现。

首先，投资方向方面，重点基本都在战略性新兴产业领域，如新能源汽车、半导体与集成电路、生物医药健康、新一代信息技术等产业。

返投方面，以往地方对基金管理人的返投比例要求一般在1.5-2倍之间，而上述2000亿元的重庆产业投资母基金虽强调项目落地重庆，但不要求高比例返投。行业基金、区域基金返投分别不低于母基金对其出资的1.2倍、1.5倍，对于投资招商市外企业的总部或上市主体迁入重庆的，可奖励返投额按双倍计算；上述1500亿元的广州产业投资母基金对于子基金管理人没有注册地要求，子基金返投比例则不低于母基金出资额的1.2倍，且设置了“宽返投”认定；温州对基金业的扶持政策也提出对符合重大产业发展战略子基金市县两级出资比例可放宽至50%，对温州市产业发展具有重大提升作用的，返投比例最高可放宽到一倍。

此外，近年来一些引导基金构建了“地方政府出资不限制投资地域，同时帮助地方政府精准招商、完成返投任务的模式”，最大程度避免了GP的投资模型变形，避免GP做出“交作业式”的投资决策。可见，地方政府引导基金逐渐意识到了高返投比的害处，并开始逐渐进行优化。

出资比例方面，一般来说，地方产业母基金对子基金的出资比例常在10%-30%之间。而今年初设立的500亿元广州创新投资母基金出资比例可高达50%。母基金研究中心认为，更高的政府出资比例也正体现了政府引导基金扶持社会资本不敢进入的领域的作用，更加能够鼓励“投早、投小、投科技”的风气。

容错免责方面，当前已有多地的母基金在容错机制方面做出先进的探索。如《苏州市天使投资引导基金管理办法》、《浙江省产业基金投资运作尽职免责工作指引（试行）》、《关于郑州市促进创业投资发展的实施意见》等。

对于政府引导基金市场化的具体运作模式，母基金研究中心分析总结如下：一是资金募集上，通过与市场化基金管理人合作，在政府出资以外，出资撬动社会资本，实现资金的市场化注入；二是投资方面，政府引导基金可以总体把控投资方案和子基金投资方向，但开展股权投资时，应由其管理团队市场化选择企业和项目投资，政府引导基金除了某些返投地域及比例的限制之外，不再设其他要求；三是基金管理上，专项基金日常管理、投资决策完全交由专业基金管理人负责，在专项基金中，政府引导基金参股不控股。在选择子基金的合作管理人时，可以组建评审专家委员会，由产业技术专家、私募基金专家及行业主管部门代表等参加，严格按照一人一票原则评审，行业主管部门无权干预评审；四是项目退出时，在市场化机制的作用下，视情况与其他社会资本一同退出。

通过与市场化的基金管理人合作，出资撬动社会资本设立市场化基金，实现专业投资管理团队、资金与企业在市场机制下的合作，吸引资金投入到市场上的实体企业，推动产业结构优化升级和企业创新发展。这就是政府引导基金的市场化运作模式，而且是经过实践检验了的市场化模式。