政策解读：关于实施金融控股公司准入管理的决定

9月14日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜，司法部立法二局局长刘长春，人民银行宏观审慎管理局局长霍颖励介绍了服务实体经济明确金融控股公司准入规范有关情况，并答记者问。

9月13日，国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（以下简称《准入决定》），人民银行发布《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称《金控办法》）。潘功胜介绍，《金控办法》遵循宏观审慎管理的理念，坚持总体分业经营为主的原则，以并表为基础，对金融控股公司实施全面、持续和穿透监管，从制度上隔离实业板块和金融板块，明确股东资质条件，加强资本管理，要求股权结构简明、清晰、可穿透，规范关联交易，完善公司治理和风险管理等。潘功胜表示，《准入决定》和《金控办法》的发布，是落实党中央、国务院决策部署，深化金融改革的重要举措，有利于规范金融控股公司的经营管理，防范风险交叉传染，规范金融市场秩序，有利于更好地服务实体经济，促进经济金融的良性循环。

补齐监管短板

“金融控股公司形态在我国已经是客观存在，但一直没有将金融控股公司作为一个整体纳入监管，存在着监管空白。”潘功胜说，随着我国经济金融的发展和改革水平的不断提高，一些大型金融机构开展跨业投资，形成金融集团；还有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，形成了一批具有金融控股公司特征的企业，比如说历史比较久远的像中信、光大、招商局集团，地方背景的像上海国际集团、北京金控，还有民营企业和互联网企业像蚂蚁金服等。其中一些实力比较强、经营规范的机构通过这种模式优化资源配置，降低成本，丰富和完善了金融服务，有利于满足各类企业和消费者的需求，提升金融服务实体经济的能力。

金控领域也出现了一些乱象。潘功胜表示，少部分非金融企业向金融业盲目扩张，组织架构复杂、隐匿股权架构，交叉持股、循环注资、虚假注资，还有少数股东干预金融机构的经营，利用关联交易隐蔽输送利益、套取金融机构资金等。比如说明天系、华信系、安邦系等。

此前我国一直没有将金融控股公司作为整体纳入监管，所以在监管方面存在着空白。党中央、国务院多次指出，要统筹监管金融控股公司，补齐监管短板。潘功胜表示，对金融控股公司依法准入和监管，体现了金融业是特许行业的理念，也符合国际上的通行做法。

对于同时出台《准入决定》，刘长春说，司法部会同人民银行就建立健全金融控股公司监管制度广泛征求意见，经过深入研究论证，认为有必要对金融控股公司准入设定行政许可。设定这项行政许可，有利于规范金融控股公司发展，防范系统性金融风险，维护金融安全，保护社会公众利益。而且，这项行政许可与金融控股公司所控股或实际控制金融机构的行政许可不重叠，也不冲突。

“《准入决定》和《金控办法》的实施，将非金融企业投资形成的金融控股公司整体纳入监管，坚持金融业总体分业经营为主的原则，从制度上隔离实业板块与金融板块，有利于防范风险跨机构、跨行业、跨市场的传染，推动金融控股公司开展有益创新，更好满足全社会多元化、综合化、便捷化的金融服务需求，提升金融服务实体经济质效。”潘功胜说。

金控监管的四大重点

对于金控监管的思路和重点，潘功胜表示，《金控办法》从宏观审慎管理的角度，以并表为基础，对金融控股公司的资本、行为和风险进行全面、持续、穿透监管，规范经营行为，防范风险交叉传染。

在市场准入管理方面，潘功胜强调，金融业是特许经营行业，要严把市场准入关。非金融企业投资控股两类或两类以上的金融机构、所控股金融机构的类型和资产规模具备规定情形的，应当设立金融控股公司，纳入监管范畴。

潘功胜同时表示，继续实施金融业的总体分业经营。金融控股公司开展股权投资与管理，自身不直接从事商业性金融活动，由控股的金融机构来开展具体金融业务，分业经营，相互独立，建立风险防火墙。

围绕系统性风险的防范，潘功胜表示，人民银行将从金控集团整体的视角，明确股东资质、资本管理、公司治理、关联交易、风险隔离等标准。霍颖励表示，未来将制定一些细则，包括并表、资本、关联交易管理方面的细则。

对于监管的职责分工，《金控办法》也做出了明确。人民银行主要从宏观审慎管理的角度，对金融控股公司开展持续监管。金融管理部门依法按照金融监管职责分工，对金融控股公司所控股金融机构进行监管。同时，相关部门之间建立跨部门的工作机制，加强监管协作和信息共享。

未来将出台细则

潘功胜表示，《准入决定》的发布和《金控办法》出台，意味着金融控股公司的监管工作正式起步，后面还有很多工作需要做。

第一，继续加强与市场沟通。在政策执行过程中，了解市场情况，回应市场的关切，提高政策透明度和可操作性。

第二，完善制度框架。《准入决定》和《金控办法》初步搭建了金融控股公司的政策框架，对金融控股公司的监管需要更具体的、更细的操作规则，比如说并表管理、资本管理、关联交易管理规则等，前期在这些方面也做了充分的准备。

第三，开展准入管理。对于符合设立情形的企业设立金融控股公司的，人民银行按要求进行受理和审批，做好行政许可服务工作。

第四，稳妥有序地过渡。现在已经有一部分存量企业具备金融控股公司的特征，也符合设立金融控股公司的情形，但是内部的一些股权结构可能不太符合《金控办法》的要求。对此，设置合理的过渡期，在这个过渡期内，把握好对存量企业分类施策，推动《金控办法》平稳实施。

第五，持续日常监管。人民银行将从宏观审慎管理理念出发，加强与相关部门监管协作，加强引导金融控股公司依法合规经营，完善公司治理，有效防控风险，提升服务经济高质量发展的能力。

以下为文字实录：

寿小丽：女士们、先生们，大家上午好!欢迎出席国务院政策例行吹风会。为更好服务实体经济、规范金融市场秩序，近日国务院常务会议通过《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，有关决定国务院已正式印发。为帮助大家更好地了解相关情况，今天我们非常高兴邀请到人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜先生，请他为大家介绍相关情况，并回答大家感兴趣的问题。出席今天吹风会的还有：司法部立法二局局长刘长春女士、人民银行宏观审慎管理局局长霍颖励女士。

下面，请潘功胜先生作介绍。

潘功胜：各位媒体朋友，大家上午好！昨天下午，国务院发布了《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，人民银行同步发布了《金融控股公司监督管理试行办法》。今天的政策吹风会主要是向大家介绍金融控股公司的相关政策。近年来，我国金融控股公司发展较快，为满足各类市场主体多元化需求、服务经济发展发挥了积极作用。但也有少部分企业盲目向金融业扩张，风险不断累积。党中央、国务院高度重视，多次强调要规范金融综合经营和产融结合，统筹监管金融控股公司，补齐监管制度短板。

《关于实施金融控股公司准入管理的决定》、《金融控股公司监督管理试行办法》的发布，是落实党中央、国务院决策部署，深化金融改革的重要举措，有利于规范金融控股公司的经营管理，防范风险交叉传染，规范金融市场秩序，有利于更好地服务实体经济，促进经济金融的良性循环。

《准入决定》授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理，实施监管，并明确在我国境内的非金融企业、自然人以及经认可的法人，控股或者实际控制两类或两类以上的金融机构，具有规定情形的，应当提出申请，经批准设立金融控股公司。

根据国务院发布的《准入决定》，人民银行牵头制定了《金控办法》，进一步明确了金融控股公司的准入管理和监管要求。《金控办法》遵循宏观审慎管理的理念，坚持总体分业经营为主的原则，以并表为基础，对金融控股公司实施全面、持续和穿透监管，从制度上隔离实业板块和金融板块，明确股东资质条件，加强资本管理，要求股权结构简明、清晰、可穿透，规范关联交易，完善公司治理和风险管理等。同时，对存量企业设置合理的过渡期安排，把握好节奏和时机，稳妥有序推进实施。

下一步，人民银行将遵循公开、公平、公正的原则，依法依规、稳妥有序开展金融控股公司的准入管理和持续监管，制定配套细则，完善制度框架，防范化解风险，增强金融服务实体经济的能力。谢谢。

寿小丽：下面开始提问，提问前请通报一下所在的新闻机构。

中央广播电视总台央视记者：出台《准入决定》和《金控办法》对于金融控股公司实施准入管理和持续监管的背景和主要的考虑是哪些?谢谢。

潘功胜：在2017年第五次全国金融工作会议之后，按照党中央、国务院的决策部署，人民银行会同司法部等相关部门已经开始酝酿建设这样一套制度，主要是对金融控股公司实施准入管理和持续监管，这项工作的背景和主要考虑有这么几个方面。

第一，大家知道，金融控股公司形态在我国已经是客观存在，但一直没有将金融控股公司作为一个整体纳入监管，存在着监管空白。这些年来，随着我国经济金融的发展和改革水平的不断提高，一些大型的金融机构开展跨业投资，形成金融集团；还有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，形成了一批具有金融控股公司特征的企业，比如说历史比较久远的像中信、光大、招商局集团，地方背景的像上海国际集团、北京金控，还有像民营企业和互联网企业，像蚂蚁金服等等。其中一些实力比较强、经营规范的机构通过这种模式优化资源配置，降低成本，丰富和完善了金融服务，有利于满足各类企业和消费者的需求，提升金融服务实体经济的能力。

但是，此前我国一直没有将金融控股公司作为整体纳入监管，所以在监管方面存在着空白。在这个行业也出现了一些乱象，少部分非金融企业向金融业盲目扩张，组织架构复杂、隐匿股权架构，交叉持股、循环注资、虚假注资，还有少数股东干预金融机构的经营，利用关联交易隐蔽输送利益、套取金融机构资金等等。比如说明天系、华信系、安邦系等。

第二，对金融控股公司依法准入和监管，体现了金融业是特许行业的理念，也符合国际上的通行做法。从国际上看，由于金融控股公司通常规模大、业务多元、关联度高、风险外溢性强，像美国、日本、韩国、中国台湾地区都有专门的立法，明确了对金融控股公司实施准入许可和监管。在2008年国际金融危机之后，主要国家和地区更加强调整体监管，以防范化解系统性风险为核心，降低金融控股公司风险的复杂性、传染性和集中性，提高了对金融控股公司的资本充足、公司治理、风险隔离等审慎的监管标准。

第三，准入决定和金控办法立足于我国具体实践，充分吸收国际金融监管经验，补齐监管制度短板。党中央、国务院多次指出，要统筹监管金融控股公司，补齐监管短板。《准入决定》和《金控办法》的实施，将非金融企业投资形成的金融控股公司整体纳入监管，坚持金融业总体分业经营为主的原则，从制度上隔离实业板块与金融板块，有利于防范风险跨机构、跨行业、跨市场的传染，推动金融控股公司开展有益的创新，更好地满足全社会多元化、综合化、便捷化的金融服务需求，提升金融服务实体经济的质效。

《准入决定》和《金控办法》，主要是有这样几个方面的背景和考虑。谢谢大家。

经济日报记者：请问《金控办法》出台是否意味着我国分业经营、分业监管的格局将来会有所改变呢?谢谢。

潘功胜：第一，我国金融业实行的是以分业经营、分业监管为主的架构。这种格局是在长期实践中探索形成的，符合我国经济金融发展的现状，应当予以坚持。

第二，在国际上，主要的经济体也都大多采用金融控股公司的模式，由金融子公司实行分业经营。正如刚才我在第一个问题里给大家作的简要介绍，这种制度框架的安排，使股权结构和组织架构更加简单、明晰、可识别，有利于更好地隔离风险，加强集团整体公司治理和风险管控，也符合现代金融监管的要求。

第三，金控办法的实施，实际上是对当前我国金融业以分业经营、分业监管为主的格局的完善和补充。在人民银行发布的金控办法中，都有明确的一些表述。金融控股公司进行统一的股权投资与管理，其控股的金融机构经营具体金融业务，坚持分业经营。人民银行从宏观审慎管理的角度，对金融控股公司实施整体监管。金融管理部门按照职责分工，对金融控股公司所控股金融机构实施分业监管。从这些表述中大家可以很清楚地看到，《金控办法》的实施不改变我国现行金融业以分业经营、分业监管为主的格局，是对现行格局的完善和补充。人民银行也将与相关部门建立跨部门工作机制，加强监管协作与信息共享，形成监管合力，共同推动金融控股公司的规范健康发展。谢谢。

红星新闻记者：我们看到《准入决定》已经发布，想请发布人介绍一下主要规定了哪些内容?

刘长春：我来回答这个问题。国务院决定围绕设定金融控股公司准入许可，主要从以下几个方面作了规范：

一是明确了对金融控股公司实施许可的范围，将境内非金融企业、自然人等主体投资形成的具备金融控股公司特征、规模较大的机构纳入到监管范围，《决定》所称的金融控股公司，是指境内非金融企业、自然人以及经认可的法人，控股或者实际控制两个及两个以上不同类型的金融机构，自身仅开展股权投资管理，不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或者股份有限公司。具有应当设立金融控股公司情形的，须向人民银行提出申请，经批准后取得金融控股公司许可证。其中，非金融企业集团的金融资产占其并表总资产85%以上的，可以不单设金融控股公司，而直接申请将本企业批准为金融控股公司。金融控股公司重大事项变更，包括变更名称、住所、注册资本，修改公司章程，投资控股其他金融机构，分立、合并、解散或者破产等，应当经人民银行批准。

二是明确了金融控股公司的许可条件。《决定》主要对金融控股公司的注册资本金，股东、实际控制人信誉情况，董事、监事和高级管理人员的任职条件，组织机构和风险管理、内部控制制度等方面，规定了审慎性要求。

三是明确了金融控股公司的许可程序。主要规定了设立和变更事项审批的期限等内容，对于《决定》实施前已经存在的、具备金融控股公司设立情形的存量机构，《决定》作出了过渡期安排。

此外，《决定》授权人民银行制定设立金融控股公司条件、程序的实施细则，并组织实施监督管理。人民银行昨天已经与《决定》同步对外公布了《金融控股公司监督管理试行办法》，对《决定》的内容作了细化规定，为打好防范化解金融风险攻坚战提供了制度保障。谢谢。

国际市场新闻社记者：对目前已经积累和暴露出来的一些金控公司的相关风险，能不能介绍一下整治的进展是什么样的?特别是之前有媒体暴出山西潞城银行以及相关的德御系风险事件，能不能介绍一下处置的情况怎么样?谢谢。

潘功胜：从防范化解金融风险攻坚战以来，金融管理部门已经稳妥处置了像明天系、安邦系和华信系等具有金融控股公司特征这样的一些企业集团，大家从媒体上也都看到。安邦系和华信系的处置工作基本上完成了，明天系的处置工作还在过程中。今年，我们按照党中央、国务院决策部署，根据国务院金融委的具体要求，在7月17日，银保监会和证监会分别对明天系的9家金融机构实施了接管。从目前的情况看，接管工作正在平稳有序地推进。关于您提到山西的风险个案，山西省政府会同金融管理部门正在有序处置之中，整体风险可控。

中央广播电视总台央广记者：请介绍一下对于金融控股公司监管的主要思路和监管重点是什么。

潘功胜：谢谢，我先说说，霍局长可以补充。

人民银行发布的《金控办法》，从宏观审慎管理的角度，以并表为基础，对金融控股公司的资本、行为和风险进行全面、持续、穿透监管，规范经营行为，防范风险交叉传染。主要有这么几个要点：第一，实施市场准入管理。金融业是特许经营行业，要严把市场准入关。非金融企业投资控股两类或两类以上的金融机构、所控股金融机构的类型和资产规模具备规定情形的，应当设立金融控股公司，纳入监管范畴。第二，继续实施金融业的总体分业经营。金融控股公司开展股权投资与管理，自身不直接从事商业性金融活动，由控股的金融机构来开展具体金融业务，分业经营，相互独立，建立风险防火墙。第三，围绕系统性风险的防范，落实重点监管内容。人民银行将从集团整体的视角，明确股东资质、资本管理、公司治理、关联交易、风险隔离等标准。这主要包括，规范股东资质和股权管理，实施对金融控股公司整体的资本监管、公司治理和关联交易的监管，建立金融控股公司统一全面的风险管理体系、完善的风险防火墙制度。第四，明确了监管的职责分工。正如我刚才介绍的，人民银行主要从宏观审慎管理的角度，对金融控股公司开展持续监管。金融管理部门依法按照金融监管职责分工，对金融控股公司所控股金融机构进行监管，也就是对金融控股公司所控股的不同类型的金融机构，按照现行的监管分工来实施监管。同时，相关部门之间建立跨部门的工作机制，加强监管协作和信息共享。大概是这么几个要点，看看霍局长有没有补充。

霍颖励：刚才潘行长已经说得非常全面，监管重点实际上是金控办法非常着重去规范的。《金控办法》一共是七章，其中有两章，比如说第三章和第四章都设立了监管重点，第三章体现在公司治理和规范协同效应，第四章重点讲了并表管理和风险管理的相关内容，把刚才潘行长说的监管重点都放在这里面了。有关内容非常详细，我们现场有很多都是比较熟悉的经济口、金融口的专业记者，如果对一些具体问题和指标比较关注的话，今后我们还会制定一些细则，包括并表的细则、关联交易的细则，还有资本的细则，还有机会和咱们在座的各位进行沟通，也非常欢迎大家对我们下一步有关规则提出宝贵意见。谢谢。

凤凰卫视记者：我们关注到此前有媒体报道，商业银行或可以试点控股或者设立证券公司。请问，金融监管部门对这方面下一步有哪些考虑?

潘功胜：谢谢你的问题。你提到的这个问题，我们也注意到前期也有不少媒体报道这个问题。我记得，对这个问题有关的监管部门当时也作出了回应，大家如果有兴趣，可以到网站上查一查。

我国现行的金融业，以分业经营、分业监管为主的这样一种格局，是在长期的实践探索中形成的，符合我国经济金融发展的现状，应当予以坚持。

推动资本市场的健康发展，是我国金融改革的重点工作。近年来，按照党中央、国务院决策部署，在国务院金融委的具体指导下已经做了大量工作。人民银行将继续与相关部门一道，按照党中央、国务院的部署，继续推动中国资本市场的制度建设和创新发展。谢谢。

中新社记者：我们知道，人民银行已经发布了《金融控股公司监督管理试行办法》，对金融控股公司监管作了比较全面的规定。那么为什么还要同时出台《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》呢?谢谢。

刘长春：我来回答这个问题。党中央、国务院高度重视金融控股公司监管问题，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志多次作出重要指示和批示。司法部会同人民银行就建立健全金融控股公司监管制度广泛征求意见，经过深入研究论证，认为有必要对金融控股公司准入设定行政许可。设定这项行政许可，有利于规范金融控股公司发展，防范系统性金融风险，维护金融安全，保护社会公众利益。而且，这项行政许可与金融控股公司所控股或者实际控制金融机构的行政许可不重叠，也不冲突。

按照《行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。按照《行政许可法》的规定要求，法律、行政法规可以设定行政许可;必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。那么出台《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》，就是按照《行政许可法》对设定行政许可法定形式的要求，以国务院决定的方式设定实施金融控股公司准入许可。谢谢。

寿小丽：最后两个问题。

新京报记者：近期人民银行和住建部联合召开了一个重点房地产企业的座谈会。请问，在房地产企业的资金监管和融资管理规则方面，最近有什么样的进展?谢谢。

潘功胜：这个问题虽然不是今天发布会的主题，记者朋友问了，在这里跟大家介绍一下。

我们知道，在党的十九大之后，中央明确了“房子是用来住的，不是用来炒的，不将房地产作为短期刺激经济的手段”这样的一个房地产市场管理的基本方针政策。在这个问题上，中央始终保持战略定力，坚持稳地价、稳房价、稳预期，保持了房地产调控政策的连续性和稳定性。大家从这几年的政策执行情况看，特征是非常鲜明的。当前，我国房地产市场运行总体平稳，疫情的影响逐步消退，销售在快速恢复，开发投资在加快复苏，整个房价总体平稳。

你刚才提到的融资规则，前后差不多酝酿了将近两年的时间。我们前期广泛征求意见，在与房地产业界、金融业界进行广泛沟通的基础上，人民银行和住建部会同相关部门形成了对重点房地产企业的资金监测和融资管理规则。这个规则是房地产市场长效机制建设的重要内容，也是房地产金融审慎管理制度的重要组成部分。这个制度建设的目的，在于增强房地产企业融资管理的市场化、规则化和透明化。从微观的层面来说，有利于房地产企业形成稳定的金融政策预期，合理安排自身的经营活动和融资行为，矫正一些企业盲目扩张的经营行为，行稳致远，增强自身的抗风险能力。实际上，从去年以来，部分房地产企业已经开始对自身的经营策略和财务结构进行优化。在这个规则制定过程中，我们也充分考虑企业和市场的实际情况，设计了科学合理的过渡期安排。正如刚才金融控股公司办法一样，都有个非常科学合理的过渡期安排。从整体上看，目前重点房地产企业的资金监测和融资管理规则起步平稳，社会反响正面积极。

下一步，我们将会同住建部以及其他的相关管理部门，跟踪评估执行情况，不断完善规则，稳步扩大适用范围。谢谢大家。

中国日报记者：在《金控办法》和《准入决定》出台之后，下一步具体监管金控公司方面，人民银行还有哪些安排?谢谢。

潘功胜：昨天国务院这个《准入决定》发布和人民银行《金控办法》的出台，意味着金融控股公司的监管工作正式起步，后面还是有很多工作需要去做的。

人民银行下一步将按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，遵循公开、公平、公正的原则，依法合规、稳妥有序地做好各项相关工作。后面的工作，主要有这么几项：第一，还是要继续加强与市场沟通。今天国新办请各位媒体界的朋友过来，作一个解读，也是希望通过你们来扩大政策的宣传面，让社会更多知晓这个政策的内涵。此后，这种沟通还需要持续，包括和媒体的沟通，和市场主体的沟通。同时，在政策执行过程中，通过这样一些沟通，了解市场的情况，来回应市场的关切，提高政策透明度和可操作性。

第二，完善制度框架。《准入决定》和《金控办法》初步搭建了金融控股公司的政策框架，但是仅仅靠这两个东西，它还是一个比较框架层面的，对金融控股公司的监管需要更具体的、更细的操作规则，比如说并表管理的规则、资本管理的规则，关于关联交易管理规则等等，前期我们在这些方面也做了充分的准备，都有非常好的基础。

第三，开展准入管理。刚才刘长春局长在对国务院昨天发布的这个决定已经作了一个解读，对于符合设立情形的企业设立金融控股公司的，人民银行按要求进行受理和审批，做好行政许可的服务工作。

第四，稳妥有序地过渡。现在已经有一部分是存量企业，已经具备金融控股公司的特征，也符合设立金融控股公司的情形。但是，它内部的一些股权结构可能不太符合《金控办法》的要求。我们设置一个合理的过渡期，我们也参考了美国、日本等等以前开始做这件事情上的一些做法。在这个过渡期内，把握好对存量企业实施分类施策，推动《金控办法》平稳实施。

第五，要持续日常的监管。人民银行将从宏观审慎管理理念出发，加强与相关部门的监管协作，加强引导金融控股公司依法合规经营，完善公司治理，有效地防控风险，提升服务经济的高质量发展的能力。

下一步主要是这么几个方面。

寿小丽：谢谢潘行长，谢谢各位发布人，也谢谢各位记者朋友们，今天国务院政策例行吹风会就到这里。（金融小镇网综合整理）