《地方政府专项债券业务讲解》

一、专项债券的概念、原则和特点

地方政府专项债券是财政部给出的定义，指在国务院批准的限额内，省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为具有一定收益性的公益项目发行的、约定一定期限内以项目对应的专项收入或政府性基金还本付息的政府债券。

专项债券的四项原则

1、公益性。必须是公益性的政府投资项目。

2、收益性。专项债券所承载的项目一定要有收益，不能虚构和硬编收入。

3、合规性。建设内容的合规性、审批手续的合规性。

4、合理性。投资的合理性、收入的合理性、支出的合理性。

专项债券的四个特点

1、收益要好。项目收益与融资自求平衡。

2、投向要对。聚焦重点支持的九大领域。

3、发行要严。制作三评一案等发行资料。

4、手续合规。必须尽快形成实物工作量。

二、本息覆盖倍数

专项债券主要支持具有一定收益的公益性项目，因此专项债项目包装往往按照经营性项目和公益性项目搭配的原则进行现金流策划。

①本息覆盖倍数

本息覆盖倍数是省财政审批专项债项目的主要指标，本息覆盖倍数=项目收益合计/债券本息合计。目前省财政厅对本息覆盖倍数要求是要达到1.2以上，建议1.3以上。

②收入策划

专项债项目自身的运营收入。

与专项债项目密切相关的政府性基金收入。省级重点黄河流域生态保护和高质量发展项目可以使用土地出让收入平衡。

三、发行期限和包装规模

财政部《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）：采用记账式固定利率附息形式；规定债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年及其他发行管理制度。

从目前的发展趋势来看，10年以上的15年、20年、30年期限越来越多。

鉴于当前财政较为紧张和本息覆盖倍数等综合考虑，建议专项债券发行期限10年或以上。

专项债券包装规模：项目建设规模不易过大或过小，适中即可。

项目总投资、建设规模过大，无法完工的风险也随之增大，过大的项目属于重点评估范畴。

四、项目资金专款专用

财政部要求确保用于政府专项债券项目建设的资金发行完毕，使用到位。使用到位就是说要把专项债发下来的钱拨到施工单位，在国库、在代建的平台公司都不算使用到位。

五、专项债券重点支持的九大领域28分项

（一）交通基础设施：1.铁路。2.收费公路。3.机场（不含通用机场）。4.水运。5.城市轨道交通。6.城市停车场。

（二）能源及新能源：7.天然气管网和储气设施。8.城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）。

（三）农林水利：9.农业。10.水利。11.林业。

（四）生态环保：12.城镇污水垃圾处理。

（五）社会事业：13.卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）。14.教育（学前教育和职业教育）。15.养老。16.文化旅游。17.其他社会事业。

（六）城乡冷链物流基础设施：18. 城乡冷链物流基础设施。

（七）市政和产业园区基础设施：19.供水。20.供热。21.供气。22.地下管廊。23.产业园区基础设施。

（八）国家重大战略项目：24.“一带一路”建设。25.黄河流域生态保护和高质量发展。

（九）保障性安居工程：26.城镇老旧小区改造。27.保障性租赁住房。28.棚户区改造（主要支持在建项目，适度支持新开工项目）。

六、专项债券负面清单（通用禁止类项目）

一、全国通用禁止类项目

（一）楼堂馆所。

1.党政机关办公用房、技术用房。2.党校行政学院。3.干部培训中心。4.行政会议中心。5.干部职工疗养院。6.其他各类楼堂馆所。

（二）形象工程和政绩工程。

1.城市大型雕塑。2.景观提升工程。3.街区亮化工程。4.园林绿化工程。5.文化庆典和主题论坛场地设施。6.其他各类形象工程和政绩工程。

（三）房地产等其他项目。

1.一般房地产开发。2.企业生产线或生产设备。3.用于租赁住房建设以外的土地储备。4.主题公园等商业设施。

二、高风险地区禁止类项目

在全国通用禁止类项目的基础上，高风险地区增加的禁止类项目。

高风险地区指上年度地方政府债务（含法定债务和隐性债务）风险等级评定为红色的省本级、市本级和县区。

（一）交通基础设施。

城市轨道交通。

（二）社会事业。

除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、 教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目。

（三）市政基础设施。

除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目。

（四）棚户区改造。

棚户区改造新开工项目。

三、我省规定的特殊情形

1.无收益或收益较低项目：

（1）财政部通报禁止的市政道路和绿化；

（2）属于一般债券使用范围基本无收益的市政公园、各种非收费公路、义务教育阶段的学校、防汛抗旱水利提升工程、自身无收益的河道治理及农村环境改善工程等（特殊情况除外）。

（3）无收益或收益较差的便民服务中心、社区服务中心、特困供养人员福利机构、高中、储备林等。

2.公办教育、科技、文化、卫生等适宜由事业单位组织推进的公益性事业，由事业单位或主管部门作为债券申请单位，事业单位作为资金使用单位，不允许以企业作为债券申请单位或资金使用单位。

七、项目筹备

中央要求:

第一步是各级发改部门会同行业部门等提出项目清单；

第二步是财政部门会同相关部门对项目清单审核提出项目资金额度需求；

第三步是财政和发改部门充分沟通协商，报本级政府同意后以政府办公室名义逐级上报。

省级层面也是如此：

第一步是省发展改革委会同省直行业部门提出项目清单；

第二步是财政厅会同省直相关部门对项目清单审核提出资金额度需求；

第三步是两部门协商一致报省政府同意后，由省政府办公厅报财政部、国家发改委。经中央审核同意，符合发行条件的项目在分地区专项债务限额内区分轻重缓急予以发行安排。

需求申报时间比较短，短则一两天，慢也就是个把月。

需求申报分集中报送和补充报送，以集中申报为主，以补充申报为辅。集中报送一般在年底或年初，比如2022年需求已于2021年11月20日报送中央。补充报送主要是按照项目常态化储备机制要求，由财政部或中央有关部委在年度执行中组织补充报送需求。

由于政府专项债项目必须从年度需求项目清单中选择，所以中央和省级层面的项目筹划工作是起步、是关键，需要有意向做政府专项债项目的伙伴，包括项目单位、实施单位、运营单位、包括我们咨询机构都应该高度重视项目筹备和立项工作，避免错过时间、错过机遇。

八、申报材料（三评一案）的制作和打包材料的准备

1、可行性研究报告

2、融资和收益平衡报告：

由会计师事务所等合法第三方机构出具。包括项目投资规模、预算资金安排、项目现金流入流出情况、项目预期收益与融资平衡情况等。其中核心关键的是项目收益与融资是否平衡。

必须是第三方专业机构制作，主管部门审核。

3、法律意见书：

具有资质的律师事务所出具，认定发行资料的合法合规性。

必须是第三方专业机构制作，主管部门审核。

4、事前绩效评估报告

在项目实施前对项目是否达可以到预期绩效的评估报告。

由第三方专业机构制作。

5、项目实施方案

包括项目基本情况、资金筹措方案、收益与融资平衡情况、风险控制措施等。

不要求必须是第三方专业机构制作，主管部门审核。

申报主体统一社会信用代码证书

环评手续

用地手续

财务报表等收支依据

无隐形负债承诺书或者不违规举债承诺书

项目资本金证明（一般为项目总投的20%）。

建设用地规划许可证

不动产权证

趋势

省级发行资料评审越来越严格，原因是政府专项债券发行的基本原则是坚持市场化、法治化发行，要在债券发行前一周，统一在财政部规定的网站向全社会统一公开“三评一案”，接受全社会的监督，投资人（也就是银行）会根据各地区财力、项目、政府信誉度等作出基本判断，来决定买不买、买多少、以什么利率买，没有发行资料的无法发行，发行资料不规范不严谨的也随时存在被财政部叫停的风险，所以三评一案等申报材料的准备是非常重要的。