最全：政府引导基金与产业并购合作解析

一、政府产业引导基金的形式渐晰

（一）引导基金性质：专设基金

政府产业引导基金在我国并没有一个标准的官方定义。综合财政部和发改委对政府引导基金的分类以及清科研究中心对产业引导基金的统计，所谓政府产业引导基金，是指由政府出资，吸引有关金融机构和社会资本联合设立，扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，是国家和地方政府为了引导新兴行业和创新性产业发展而专门设立的基金。

政府产业引导基金是我国政府引导基金的重要组成部分。政府引导基金是指由政府出资设立的，通过股权或债券等方式吸引各类社会资本参与的政策性基金，该基金按照市场化方式管理运营，旨在重点扶持特定行业和特定地区。政府引导基金可以分为产业引导基金、创业基金以及其他类基金，其他类基金目前主要是指PPP基金。

（二）引导基金本质：私募基金

政府产业引导基金属于非公开募集基金，在本质上是私募基金。对于私募基金，目前仍没有明文的有效分类。根据2014年12月基金业协会发布的《私募投资基金登记和基金备案方法（试行）》以及2016年9月设立的私募基金备案系统“资产管理业务综合保送平台”中对私募基金的分类，政府产业引导基金可以归类到私募基金的股权投资基金、其他基金等种类。

（三）引导基金功能：撬动社会资本，推动产业升级

政府产业引导基金主要是从国家和个体经济平衡和结构优化的角度，筹集资金并以政府为保障撬动更多社会资本，为节能环保、光伏、新能源、高技术服务等新兴战略企业以及高新技术产业的进一步发展提供资金支持。基于政府产业引导基金上述的运作，产业引导基金主要有以下几项功能。

1、 国家实现产业升级的宏观政策工具

政府产业引导基金是由国家主导的，主要投资于新兴战略性产业和高新技术企业的基金。产业引导基金通过投资相关产业的初始创业时期，支持企业发展，并在其成熟后，通过上市、股权转让等方式退出，从而优化产业结构，推动产业升级。

新兴战略性产业是经济社会发展的重要推动力量，也是世界各国博弈新一轮经济发展制高点和全球高端价值链的重要途径。以美国为例，战略性新兴产业是美国产业投资基金最为核心的投资领域。美国的产业引导基金主要集中在电子信息科技、生物医药与科技医疗服务和新兴消费服务三大新兴产业，三个领域的投资占总投资的50%、30%、10%。

新兴战略性产业的培育风险大，成本高，其发展需要政府的宏观引导机制、资金支持和风险控制等。政府引导基金作为政府参与的重要基金，不以盈利为目的，不参与企业生产经营活动，是充当国家实现产业升级的重要政策工具。

2、 政府撬动社会资本的有效方式

国外较为成熟的产业引导基金的主要特点之一就是对社会资本的撬动。以色列政府产业引导基金规章中要求产业引导基金至少吸引60%的社会资本参与。澳大利亚政府则规定政府产业引导基金中政府资金与社会资本的比例要在1：1到1:2之间。欧洲大陆和日本政府出资更低，只在5%-7%之间。而美国政府的出资在整体产业引导基金占比的比例不足3%。

政府产业引导基金可以发挥财政资金的杠杆效应，有效将财政资金和社会资本有效融合，以较少的资金吸引更多的银行资本、保险资本和其他社会资本的参与，共同支持亟待发展的新兴战略性产业、高新技术产业。

二、政府产业引导基金发展势头迅猛

2015年以来，我国政府引导基金呈现井喷式发展，从东到西，自上而下，各级各地政府均投身于政府引导基金的建设中。2008年-2018年是我国政府引导基金迅速发展的十年。截至2018年6月，国内共成立政府引导基金1954支，总规模达到11.95万亿元。其中2018 新增政府引导基金156支，累计目标规模达到1.98万亿，增长态势维持高位。

作为政府引导基金的重要组成部分，政府产业引导基金在基金总数以及目标规模上都占有较大比重。2008年-2018年6月，我国共设立政府产业基金868支，总规模共计6.8万亿，单支基金规模达到103.66亿。产业引导基金在政府引导基金中数量最多，规模最大，占比分别为44.24%以及55.28%。

（一） 政府产业引导基金级别：省级、地方级基金为主力

按基金级别来分，政府产业引导基金可以分为国家级基金、省级基金、地市级基金以及区县级基金。省级基金规模最大，地市级基金数量最多。具体来看，国家级基金仅21支，数目占比2.24%。但由于其平均目标规模高达973.07亿元，远高于其他级别基金，因此国家级产业引导基金的总目标规模仍占有较大比重，共1.46万亿，占21.23%；地市级和省级基金各356支、220支，分别占比40.97%、25.32%；区县级基金由于区县政府财力有限等原因虽数量占比达到31.19%，累计共271支，但规模位居末位，仅12.02%。

（二） 政府产业引导基金目标规模：大规模基金为主

政府产业引导基金主要用于发展新兴战略产业以及高科技产业，资金需求量大，因此就目标规模来看，政府产业引导基金的规模大多集中在1000亿元以上。其中0-10亿元规模的基金数量最少，仅2支基金，占比0.23%；10-100亿规模的基金共57支，占比6.5%；100亿-1000亿元共261支，占比30.03%；1000亿元以上占比最高，达39.59%，共344支基金。

从时间序列上来看，2015年是各规模基金实现突破式增长的重要年份。占比最高的1000亿以上规模的产业基金在2015年新增1000亿元以上基金58支，较2014年新增的8支，增速大幅提升；而占比第二位的100-1000亿规模的基金也在快速增长，2015年、2016年新增100-1000亿基金54、78支，增速分别为200%、44%。

（三） 政府产业引导基金地域分布：东西部发展不均衡

从基金数量上来看，按注册地进行统计，政府产业引导基金设立主要集中在东部地区，西部地区则累计数量较少，仍处于发展阶段。目前我国政府产业引导基金注册最多的五个省份分别是山东省（91支）、广东省（85支）、江苏省（82支）以及四川省（49支）。其中山东省数量最多，占比达到10.47%，主要系2018年的发展迅速所致。数据显示，山东省在2018年半年内共新设政府产业引导基金26支，是2017年全年新设数量的2倍；广东省在2017年总数量位居第一，2018年则增速放缓，仅新设基金11支。值得注意的是，四川省作为西部地区的代表，目前产业引导基金的数量位列全国第四。

三、政府产业引导基金的投资方向

（一） 各部委文件规定投向

对于政府产业引导基金的投资方向，相关机构目前没有发布明确的黑名单，即限制并不严格。包括新兴产业、高科技产业等都在鼓励范围内。

根据2016年发改委印发的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号）中规定，政府产业引导基金主要投资于包括非基本公共服务领域等在内的七个领域。

而财政部2015年发布的《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）对政府投资基金的投资方向则与发改委的暂行办法略有不同，投资领域相对更为集中，主要用于支持创业创业、中小企业发展以及产业转型和升级等。

（二） 政府出资产业投资基金投资领域：工业制造业为主

根据中国结算公司发布的《关于政府出资产业投资基金信用信息登记情况的公示》的统计结果，政府出资产业投资基金在工业制造业和科技教育的资金投资最为密集。具体来看，政府撬动金融资本主要用于支持新型产业，引导包括信息通讯、生物医药、新材料、互联网医疗、新能源、量子通信、节能环保、IT以及文化创意等在内的重点发展领域的企业和项目的发展。5其中，投资领域主要集中在工业制造业以及科技教育、农业领域，而这些领域也是政府近几年来优化供给结构重点投资的方向。而对于旅游业、互联网方面的基金项目投资则投入相对较少。

四、引导基金与产业并购的发展诉求

实际而言，作为地方政府引导基金，形式是基金，但其本质在于引导，核心需求是产业发展，即结合当地产业基础和产业政策规划，吸引社会资本投资并扶持当地产业发展，谋求撬动社会资本助力产业转型升级和区域经济长远发展。

总的来说，在筛选GP方面，地方政府引导基金存在以下关注要点：

第一，关注社会LP出资的确定性。政府引导基金比较关注社会资金的来源、出资能力和出资承诺，一般都会要求最后出资。

第二，关注GP管理团队的过往业绩。GP管理团队的业绩和合作经历往往是申请政府引导基金的硬性要求。

第三，关注基金的治理架构。政府引导基金的投向必须符合一定的领域、地域和阶段限制，而目前其他LP也大部分会要求在投委会中占有一定席位，政府引导基金需关注LP是否与其投向要求相契合以及契合程度如何。

第四，也是最重要的一点，关注对地方产业的带动作用。地方政府引导基金一般以财政出资为主，以促进当地产业发展，扶持产业转型升级为设立目标，往往会附带招商引资的要求。

总的来说，GP与地方政府引导基金“联姻”的关键点在于产业诉求是否得到满足，其他与市场化母基金的要求大同小异，只是在收益性、决策参与度、风险防控和监管要求上视各地政府引导基金市场化程度不同而有所不同。

而对于GP而言，随着私募股权投资机构在中基协备案数猛增至两万余家，行业的专业化水平与市场竞争程度正在快速提升，尤其在“资管新规”去杠杆、去通道、打破刚兑监管框架下，资产价值越来越趋于理性，过往GP靠加杠杆、一二级资本市场估值套利的盈利模式已经完全不可持续，投资行业已经全面从“狩猎时代”进入到“农耕时代”，即GP的核心能力由价值发现将逐步转为价值管理和价值提升，一个回归价值判断、价值管理、价值提升的时代全面到来，GP迫切的需要寻找能够给其带来长期发展战略价值的资金助其转型升级。

五、产业并购的“1+1+1”模式分析

产业并购以往提的较多的是“上市公司+PE”模式，简单而言，就是PE联手上市公司为其“量身定做”并购标的，培育后由上市公司接盘。

从上市公司角度，既扩充了上市公司的融资渠道，又利用了PE的专业和经验优势为上市公司储备并购标的，实现市值管理；

从PE角度看，扩大了上市公司作为LP的募资渠道，锁定了退出渠道，实现了风险和收益比的最大化。然而，在当前监管趋严下，该模式也存在着内幕交易、操纵市场等合规风险以及上市公司对PE控制力欠缺等问题。

产业并购的“1+1+1”模式，与上述模式比较类似，即是建立由金融资本、产业资本以及政府引导基金组成的产业并购基金，具体来说，该模式的优势有如下几点：

1、资金来源的协同：产业资本和政府引导基金作为两大信用高地，能够吸引其他社会资本方加入，而金融资本通过创新产品设计和服务，也能够为基金投资和被投企业提供额外的资金支持，为资金来源提供良好的补充，同时弥补产业资本在基金管理和运作经验上的欠缺。

2、投资企业的协同：产业资本可以与并购基金所投资企业进行联动，在产业链上形成协同，帮助被投项目拓展商业网络，更快协助其进行价值提升，同时也有助于完善自身产业生态链条，扩大自身竞争力。

3、产业发展的协同：政府引导基金能够结合当地产业基础，引入投资企业落户当地，并发挥自身在政府资源、政策扶持以及作为母基金在资源整合方面上的能力，提供相应的增值服务。

4、退出渠道的协同：政府引导基金可在达到自身需求后阶段性退出，让利给GP，产业资本也可根据自身实际需要，适时并购被投企业或助其登陆资本市场，使其他LP完成退出。

当然，完成上述“1+1+1”模式产业并购基金的架构搭建并非易事，需要牵头方强大的资源整合能力。但可以预见的是，该模式能够使得并购基金的价值创造能力大幅提升，助力实体经济“脱虚向实”，达到1+1+1>3的结果。（金融小镇网转载自网易号-财董并购观察）

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