重磅！一文读懂《私募备案新规》

2022年12月30日，中基协发布关于就《私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）》及配套指引公开征求意见的通知（中基协字〔2022〕567号），在面向社会公开征求意见后，时隔2个多月，于2023年2月24日，正式稿正式出台。

2014年以来，经过8年多的发展，私募基金已经成为继理财、公募基金之后的第三大资管产品，截至2022年底，私募基金存续规模超20万亿元。同时，相较于公募基金、银行理财等严格需要取得牌照才可以发行产品而言，私募基金由于仅面向合格投资者发行，监管较为宽松，仅需在中基协登记备案即可。所以近年来，越来越多的机构进入私募基金领域，据中基协披露，目前在中基协登记的私募基金管理人23685家，合计管理基金数量145048只。

然而，在私募基金高速发展的同时，也暴露出一系列问题，在一定程度上出现了真私募与“伪” 私募并存，两极分化严重，小、乱、散、差业态明显，违法违规行为和风险时有发生。

基于此，中基协颁布《私募投资基金登记备案办法》。此次《办法》是对2014年1月发布的《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》进行的修订，是对现行碎片化的规则进行系统整合、重构的结果，主要从管理人和机构两个角度进行规范。

一、登记备案办法总体思路

这是一个很实际的问题，我们看市场化的VC/PE想要募资，除了金融政府、国资之外。要么就是“财爸”，要么就是“央妈”，除了这个体系外就是“国资委三大爷”。这几个排除之后，如果想在市场化中拿到钱，无非就是高净值、三方、家办和产业资本。可在现在的市场下，高净值、三方、家办基本没有更有实力的募资者。有的企业其核心资产在国内，如果想把资产做好，所以更多的是选择的和上市公司进行合作，所以对于和上市公司合作的目标类型是较为精准的。

（一）总结实践经验，整合自律规则，明确登记备案标准

2014年1月，中基协发布《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》，拉开了私募基金行业“管理人+产品”双层监管的序幕。由于相对于其他金融行业监管稍有宽松，私募基金行业飞速发展，规避监管的行为也时有发生。

此后，中基协不断通过问题解答、打补丁等方式对其登记、备案进行规范，相关规则如下：

《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》

《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》

《私募基金登记备案常见问题解答》

《私募基金管理人登记须知》

《私募基金管理人登记须知（2018年12月更新）》

《私募基金登记备案相关问题解答》（1-15）

《私募投资基金备案须知》

《关于公布私募投资基金备案申请材料清单的通知》

《关于优化私募基金备案相关事项的通知》

《关于私募基金管理人登记备案工作相关事宜的通知》

而此次出台的《私募投资基金登记备案办法》，则是中基协现有8年多来规则的整合、及结合市场情况的适度松绑。

（二）明确管理导向及原则：扶优限劣，坚持抓规范与促发展相结合

此次办法落实扶优限劣、分类管理原则，体现对创投基金的差异化安排，为合规守法的“真私募”服务实体经济、支持科技创新和推动经济转型升级创造良好环境。

同时，对合规意识不强、治理水平不高、存在诚信问题的机构和产品在登记、备案环节加强限制，例如中止、终止办理管理人登记；不予备案、暂停备案基金产品。

（三）强调私募基金以信托法律关系为基础

资管产品以信托关系为基础是指其是围绕受托人而展开的，由受托人发起设立资产管理产品，吸纳资金，然后进行对外投资，受托人要承担诚实信用、勤勉尽责的责任。

2018年，资管新规发布，其中将私募基金纳入监管范畴。资管新规强调资管产品以信托法律关系为基础，此次规则则是对其进行重申。体现在“信义义务（卖者尽责）”和“买者自负”。

二、登记备案流程：两步走

整个流程分为管理人登记和私募产品备案。管理人登记通过才可以备案产品。

而针对各自的流程，管理人提交材料之后，相对应的，有三种情况。

1、管理人登记：登记通过、中止办理、终止办理。

而2次终止办理之后，管理人账户会锁定6个月，之后才可继续填报申请。

2、私募产品备案：备案通过、暂停备案（锁定账户）、不予备案。

三、机构层面：私募基金管理人登记

管理人登记是产品备案的基础，是中基协对于私募基金自律管理的第一道防线。总体而言，中基协从机构、股东、人员三个方面对管理人提出要求，并出台三项配套指引。

（一）机构自身层面

1.主体资格：公司型/合伙型

办法明确私募基金管理人应当是公司或者合伙企业。且配套指引规定公司或合伙企业自市场主体工商登记之日起12个月内需提请办理私募基金管理人登记。

同时，中基协保留一定口径，确因特殊政策导致不能及时办理可给与一定宽限。

2.财务状况：符合持续经营要求，且规定最低实缴货币资本

要求管理认具有良好的财务状况，体现为不存在大额应收应付、大额未清偿负债或者不能清偿到期债务等可能影响正常经营的情形。

同时，为保证后续管理人持续经营，中基协对其提出定量条件，要求最低实缴资本不低于1000万元，且出资限定在货币，不得以实物、知识产权、土地使用权等非货币财产出资。

此前，中基协仅提出“实收资本/实缴资本未达到注册资本/认缴资本的25%的情况，协会将在私募基金管理人公示信息中予以特别提示，并在私募基金管理人分类公示中予以公示。”

而对创投基金管理人豁免此项限制，旨在支持创投基金的发展。截至2022年底，我国存续创投基金管理人14303家。

此外，值得注意的是，关联交易是当前审查的重点，2022年初银保监就专门出台《银行保险机构关联交易管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令〔2022〕1号）。此处私募基金也做了细化。《办法》并未对私募基金的关联交易进行禁止，但应当按照公允价格交易，且做好信息披露等。

但是办法也并未明确如何识别“关联方”，可参考中基协ambers定义：受同一控股股东/实际控制人控制的金融机构、私募基金管理人、资产管理企业、冲突类业务企业（详见《私募投资基金登记备案的问题解答（七）》）、投资咨询及金融服务企业等。

3.其他要求

包括内控制度完善、名称体现“私募基金”特点、经营场所稳定等。

（二）股东层面（含股东、实控人、合伙人）

1、资金来源：对标公募基金

办法限制私募基金管理人的股东/实控人/合伙人必须以合法自有资金出资，不得通过委托资金、债务资金等方式出资，限制管理人股东的出资来源，对标公募基金。

同时，要求管理人出资架构简单、清晰、稳定，不存在层级过多、结构复杂等情形，具体嵌套架构数量要求是不得超过两层。嵌套层级过多，会造成中基协对其最终实控人的相关资质核查存在一定困难。

2、专业能力及经验

要求私募基金的股东应当有一定的经验，此处经验指经济管理经验和投资管理经验等（不含个人证券和期货投资经历），并且明确有最低5年的时间限制。

此外，配套细将私募证券投资基金和股权投资基金分开讨论。

3、冲突业务限制

要求控股股东、实际控制人、普通合伙人、主要出资人不得非关联私募基金管理人任职，且最近5年内不得从事冲突业务。

而结合配套细则，对于私募基金管理人的非控股股东，在冲突业务限制上略有放宽，但要求存在冲突业务情况的其他股东的累计持股（含直接和间接）比例不得超过25%。

4.实控人类型限制

（1）实控人不得为资管产品

按照资管新规，资管产品主要为理财、资金信托、保险资管产品、证券期货经营机构私募资管计划、私募基金、AIC债转股投资计划。

新规要求为资管产品不得作为私募基金管理人的实控人和主要出资人，对私募基金管理人直接或者间接出资比例合计不得高于25%。此处主要为了确保管理人股权的稳定性。

（2）自然人为实控人的履职要求

新规压实自然人实控人的责任，要求其实控人为自然人的，除另有规定外应当担任私募基金管理人的董事、监事、高级管理人员，或者执行事务合伙人及其或其委派代表，履行管理职责，不能简单出资了事。

5.高管持股要求

新规增加管理人的高管持股要求，即“法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、负责投资管理的高级管理人员均直接或者间接持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额，且合计实缴出资不低于私募基金管理人实缴资本的20%，或者不低于《登记备案办法》第八条第一款第一项规定的私募基金管理人最低实缴资本的20%”。

按照新规，要求非创投私募基金管理人最低实缴货币资本不得低于1000万元，则要求上述高管等人员最低出资200万元。此举主要是为了加强高管和管理人的利益绑定，遏制高管挂靠等行为。

（三）人员要求

1、高管（含法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人或其委派代表）

（1）资质准入

首先要求需具备基金从业资格，这是硬性要求，此外还要满足其他执业条件。

（2）核心要求是有相关经验

此处和上述对于实控人经验要求类似。至于经验年限要求，除合规风控负责人最低年限为3年外，其他高管的最低要求是5年，且私募证券投资经验和私募股权投资经验进行严格划分。具体从事何种工作算有经验，参见配套指引。

（3）除经验要求外，负责投资管理的人员还有业绩要求

为确保具有投资管理能力，要求：

私募证券基金管理人负责投资管理的高管应当具有最近10年内连续2年以上的作为金融机构基金经理或者投资决策负责人管理（的证券期货产品的投资业绩，单只产品管理规模不低于2000万元。

私募股权基金管理人负责投资管理的高管应当具有最近10年内至少2起主导投资于未上市企业股权的项目经验，投资金额合计不低于3000万元，且至少应有1起项目通过首次公开发行股票并上市、股权并购或者股权转让等方式退出。

（4）高管兼职限制

相比于一般从业人员，新规并未禁止高管兼职，但是需保证有足够的时间和经理履职，其不得在冲突企业任职。此处对外兼职范围不含高管在被投企业任职，或者在其他企业担任董事、监事。

2、其他从业人员：严格禁止在营利性机构兼职

（四）外资管理人

外资管理人在境内开展私募证券基金业务且外资持股比例合计不低于25%的私募基金管理人。仍然沿用《私募基金登记备案相关问题解答（十）》。

四、产品层面：私募基金备案

强调持续符合，而非仅仅时点符合。在私募基金产品募、投、管、退全生命周期均进行了规定。

（一）募集环节

1、募集渠道：自行+委托

同大多数金融产品类似，私募基金既可自行销售，也可委托具有销售资格的机构销售。后者具体可参见中基协公募基金销售机构名单，其中共419家机构具有基金销售资格，类型含银行、券商、基金公司、期货公司、第三方独销机构、保险公司等。

2、募集要求

（1）非公开募集

（2）投资者适当性管理

首先要求投资者必须为合格投资者，与基金法的内涵保持一致，同时明确穿透核查原则：以合伙企业等非法人形式投资的，应当核查最终投资者是否是合格投资者，并合并计算投资者人数。而对于合格投资者的认定，根据证监会令第105号，是指：

具备相应风险识别能力和风险承担能力，投资于单只私募基金的金额不低于100万元且符合下列相关标准的单位和个人：

净资产不低于1000万元的单位；

金融资产（包括银行存款、股票、债券、基金份额、资产管理计划、银行理财产品、信托计划、保险产品、期货权益等）不低于300万元或者最近三年个人年均收入不低于50万元的个人。

或者：

社会保障基金、企业年金等养老基金，慈善基金等社会公益基金；

依法设立并在基金业协会备案的投资计划；

投资于所管理私募基金的私募基金管理人及其从业人员；

但需要注意的是，此处并未明确投资者为资管产品的穿透核查要求。此前，2019年的协会备案须知是明确投资者为依法备案的资产管理产品的，不再穿透核查最终投资者是否为合格投资者和合并计算投资者人数。

另外，除了投资者人数外，协会还需核查资金来源，必须是自有资金，不能是借贷资金。此外，协会也多次窗口指导，要求投资者提供材料证明其有相应的出资能力证明，主要是在认缴的情况下，防止虚夸产品规模。

（3）风险揭示和基金合同

针对规定的特殊情形，要及时向投资者解析，做好信息披露。

（二）投管环节

1.管理人履行受托管理职责，双管理人模式被禁止

此前有管理人在双管理人产品备案的时候，收到中基协这样的反馈：“请管理人说明设置双管理人的原因，并说明双管理人的权责划分情况和纠纷解决机制”。

2018年8月中基协ambers系统已经关闭了双管理人的产品备案通道，引发了业界的广泛讨论。但是对于此，当时并未有发布正式书面文件，仅是执行口径。

2019年中基协以明文规定的形式给予明确：私募投资基金的管理人不得超过一家，此次《办法》则再次对双管理人的情形进行禁止。

协会这么做的原因，可能是认为双管理人的模式容易出现权责不清情况。当出现风险事件时，容易造成管理人之间互相踢皮球，损害投资人利益。规定只能有一家私募基金管理人，法律关系比较明确，进一步明确了私募基金管理人的职责。

2.托管要求：人数不得超过1家

2019年的《私募投资备案须知》明确：

（1）资产配置型私募基金，必须托管；

（2）私募基金如果通过嵌套有限合伙、公司等SPV投资底层资产的，必须托管；这个主要保障资金安全，主要针对的是私募股权投资基金；同时此前新设的不动产私募基金必须托管。

（3）契约型私募基金原则上要托管，但是基金合同约定不托管且相应制度安排的，可以不托管；

不符合上述情形的，比如有限合伙型或者公司型私募基金的托管目前没有其他特别的明文限制，即可以通过合同约定不托管。

此次新规明确私募基金不进行托管的，必须向投资者揭示。而资管新规是鼓励资管产品进行托管的，从而与管理人财产进行更为彻底的隔离。目前可以不进行托管的资管产品，还有单一资管计划。

3.重新统一各类基金的最低募集规模

19年的备案须知删除了不同类型的产品备案最低规模限制，此前内部讨论稿备案规则限制为：

《办法》重新对私募基金的最低募集规模做了限制，核心是保障私募基金的基本投资能力和抗风险能力，要求：

私募证券投资基金不低于1000万元；

私募股权投资基金不低于1000万元，其中创业投资基金不低于500万元。

投向单一标的的私募基金不低于 2000 万元人民币。

4.私募股权投资基金应当封闭运作

同2019年的备案须知一致，私募股权基金应当封闭是运作，这是对资管新规的落实。

同时明确一个有限合伙型的私募产品，在备案完成之后，投资人变更、份额转让、减资、分红不在此列。这些也并不属于开放基金的概念，因为产品规模并不会因为投资人变更而产生影响。

目前实践中也有“S基金”，其资产配置方式之一就是购买其他投资人的份额，这也是所谓的“私募二级市场”，这个目前也是协会鼓励发展的方向。

此外，需要注意，关于call投模式。2019年协会增加了一个条款，同时满足5项条件可以新增投资者或增加既存投资者的认缴出资，但增加的认缴出资额不得超过备案时认缴出资额的3倍。也是对业界CALL投的肯定和认可方式。但是此处新规并未提及。

5.私募股权投资基金的最低存续期为5年，鼓励7年

此处关于股权投资基金和19年备案须知要求一致，旨在鼓励发行期限较长的股权投资基金。

此外，19年6月证监会颁布《私募基金监管问答——关于享受税收政策的创业投资基金标准及申请流程》，其中明确享受相关税收政策的创投基金存续期不少于7年。

此外，对于创投基金，此次新规统一要求：

（1）投资范围：限定在未上市企业，包括新三板公司，不包括北交所上市公司

（2）杠杆限制：目前对创投基金是持鼓励发展的态度，因此相比于其他股权基金，部分监管要求较为宽松，所以应当确保其风险外溢性程度较低，因此严格控制杠杆。但是“国家另有规定除外”应该指的是依法发行“双创债”等债券融资的行为。

（3）最低存续期：最低5年，鼓励7年。

6、投资确权：保障投资者的利益

新规要求私募基金管理人运用基金财产进行股权投资，或者持有的被投企业股权、财产份额发生变更的及时投资确权，方式包括要求被投企业更新股东名册、向登记机关办理登记或者变更登记等方式，从而保障投资者的权益。

（三）退出环节

1.基金清算

清算时间起点是合同终止，清算开始时则不允许再募集和投资，同时管理人要及时履行报送义务。

2.市场化退出报送

此处主要是对于无法正常退出基金的解决方案。

对于管理人无法履责或出现风险状况无法正常退出的基金，目前协会给出的方案是基于合同的约定成立专项机构或者委托专业中介服务机构，来处理基金的退出清算事宜，并将相关情况向协会进行报送。

五、《办法》相比于征求意见稿的核心变化分析

1.私募基金管理人登记要求、高管要求等由负向表述改为正向表述，并要求要“持续符合”。

2.扩大私募基金管理人登记要求中豁免“法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、负责投资管理的高级管理人员直接或者间接合计持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额”情况：

此前包括由金融机构控制的私募基金管理人，政府及其授权机构出资并实际控股控制的私募基金管理人，外资持股比例合计不低于25%的私募证券基金管理人，新规则扩大为由金融机构、政府及其授权机构控制、境外金融监管部门监管的机构控制的私募基金管理人。

3.放宽对合规风控负责人及其他从业人员的兼职限制。

由此前的不得兼职，放宽为不得在“其他营利性机构”兼职，对在其他非营利性机构兼职留有一定余地。

4.增加私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人3年内可转让所持有的股权、财产份额或者实际控制权情形：

（1）股权、财产份额按照规定进行行政划转或者变更；

（2）股权、财产份额在同一实际控制人控制的不同主体之间进行转让；

（3）私募基金管理人实施员工股权激励，但未改变实际控制人地位；

（4）因继承等法定原因取得股权或者财产份额

5.增加管理人需进行风险揭示的情形：

私募证券投资基金投向流动性较低标的的，也需要私募基金管理人应当通过风险揭示书向投资者进行特别提示。

此外，私募基金投向单一标的、未进行组合投资的，新增需要管理人对投资标的的基本情况、投资架构、因未进行组合投资而可能受到的损失、纠纷解决机制等进行书面揭示，并由投资者签署确认。

6.降低私募股权和创业投资基金的最低初始实缴募集规模

其中，将私募股权投资基金的最低初始实缴募集规模与私募证券基金统一，均为1000万，进一步降低创投基金的，仅需500万。但同时新增“投向单一标的的私募基金不低于2000万元人民币”的要求。

7.修改基金审慎备案口径，将此前征求意见稿规定的情形更加模糊化，即改为私募基金管理人存在较大风险隐患，私募基金涉及重大无先例事项，或者存在结构复杂、投资标的类型特殊等情形。

8.延长基金管理人向协会履行变更手续、基金清算报送时间：由5个工作日延长至10个工作日；同时明确一定期限内无法完成清算的，还应当自清算开始之日起 10 个工作日内向协会报送 清算承诺函；

9.新增管理人管理规模、基金规模超过一定金额、投资者超过一定人数的安排：其年度财务报告应当经中国证监会备案的会计师事务所审计；

10.明确私募资产配置类基金登记备案的特别规定，由协会另行制定。

来源：金融监管研究院