国有企业设立私募股权类基金管理人的关注要点

随着私募基金的发展壮大，越来越多的国有企业试水私募基金领域并逐步加深参与程度，在实践中，国有企业出资设立私募基金管理人，尤其是私募股权类基金管理人的情形已经屡见不鲜。但国有企业具有特殊性，常有股权层级多、关联企业多的情况，在一定程度上会增加申请的难度。笔者拟结合2023年5月1日基金业协会颁布的《私募投资基金登记备案办法》以及配套指引，浅析新规后国有企业设立私募股权类基金管理人的关注要点，期待与各位同仁进一步的探讨与交流。

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一、国有企业设立私募股权类基金管理人之实际控制人认定

新规后，实际控制人认定的原则性规定是应当追溯至自然人、国有企业、上市公司、金融管理部门批准设立的金融机构、大学及研究院所等事业单位、社会团体法人、受境外金融监管部门监管的机构等。

就国有企业设立私募基金管理人而言，首先要明确实际控制人主体类型，也即实际控制人是否属于国有企业？其次是如何认定实际控制人，也即如何进行股权层级的穿透追溯？

1．国有企业的界定及认定标准

由于部门监管及属性的不同，关于国有企业认定的范围亦不完全相同，例如：国务院国有资产监督管理委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国国家发展和改革委员会于2015年12月7日颁布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》按照谁出资谁分类的原则……根据需要对所出资企业进行功能界定和分类；再如，国家统计局于2015年7月29日颁布的《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》就国有企业分为广义、狭义之分，广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次：纯国有企业、国有控股企业、国有参股企业。狭义的国有企业仅指纯国有企业等等。

但在实践中，通常国有企业认定仍参照国务院国有资产监督管理委员会于2016年6月24日颁布的《企业国有资产交易监督管理办法》（“32号令”）的规定，将国有企业按照国有独资—国有全资—国有控制—国有实际控制四个层级进行划分，分为国有独资企业、国有全资企业、国有控股企业以及国有实际控制企业。

(1) 国有独资企业

是指政府部门、机构、事业单位单独出资设立的企业。例如：财政部独资设立的中国保险保障基金有限责任公司。

(2) 国有全资企业
是指政府部门、机构、事业单位、国有独资企业直接或间接合计持股100%的企业。例如：国家开发银行（财政部出资比例36.5362%、中央汇金出资比例34.6807%、梧桐树投资平台出资比例27.1899%、全国社会保障基金理事会1.5932%）。

(3) 国有控股企业
是指（1）政府部门、机构、事业单位、国有独资企业、国有全资企业，单独或合计持股50%以上，且其中之一为最大股东的企业；（2）国有独资企业、国有全资企业、国有控股企业拥有股权超过50%的各级子企业。

(4) 国有实际控制企业

是指政府部门、机构、事业单位、国有独资企业、国有全资企业或国有控股企业直接或间接持股比例不超过50%，但为第一大股东，且通过协议安排等方式能够实际支配的企业。

2．国有企业股权层级的穿透追溯

如上所述，对于实际控制人的认定，原则性规定是应当追溯至自然人、国有企业、上市公司、金融管理部门批准设立的金融机构、大学及研究院所等事业单位、社会团体法人、受境外金融监管部门监管的机构等。对于股权架构在两层以内的拟设私募基金管理人，其实际控制人认定相对容易，可以直接追溯至有效履行相关职责的相关主体，也即追溯至财政部、各地财政厅（局）或者国务院国资委、各地方政府、各地国资委等直接控股的企业为实际控制人。

但在实践中，国有企业的股权层级通常设置较多，实际控制人认定较难明确，就该等情形在基金业协会解读培训中给了实践指导，但若存在行政管理需要导致实际控制人认定的股权层级与行政管理层级不一致的，应当提供相关说明。

(1) 对于最终实际控制人为国家级国资控股的企业，以其向下穿透一至三层的企业均可作为实际控制人。

(2) 对于最终实际控制人为省级国资控股的企业，以其向下穿透一至二层的企业均可作为实际控制人。

(3) 对于最终实际控制人为市、县（区）级国资控股的企业，以其向下穿透一层的企业作为实际控制人。

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二、国有企业设立私募股权类基金管理人之股权架构设计

1．高管人员不需持股

新规中明确豁免高管人员（高管人员主要指私募基金管理人的法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、负责投资管理的高级管理人员）直接或者间接持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额的持股要求，主要包括以下情形：（1）商业银行、证券商业银行、证券公司、基金管理公司、期货公司、信托公司、保险公司等金融机构控制的私募基金管理人；（2）政府及其授权机构控制的私募基金管理人；（3）受境外金融监管部门监管的机构控制的私募基金管理人以及其他符合规定的私募基金管理人。因此，对于政府及其授权机构控制的私募基金管理人在股权架构设计是不需要考虑高管人员持股情形。

2．股权结构涉及集团化

实践中，国有企业本身业务板块众多，通常下设诸多子公司开展业务，就申请私募管理人资格时极有可能涉及集团化，也即同一控股股东、实际控制人控制两家以上私募基金管理人的情形，尽管基金业协会解读培训中表示未来将会发布集团化指引作为新规的配套规则，但集团化指引尚未颁布之前，结合新规要求，妥善处理集团化问题仍需值得关注，笔者就结合过往集团化管理人申报的实践经验，建议拟设立私募基金管理人的国有企业关注合理性与必要性、持续合规展业以及独立性三个方面。

(1) 合理性与必要性

实践中，同一控股股东或实际控制人同时控制一家私募证券投资基金管理人和一家私募股权、创业投资基金管理人，具有合理性；或是将私募基金管理人设在不同地区，响应当地相关政策，专注某一地区投资的，具有必要性，例如政府引导基金申报指南要求管理人新设并落在当地。

(2) 持续合规展业

新规要求集团化私募基金管理人持续、合规、有效展业，在一定程度上避免壳管理人的存在，也是对集团化管理人提出了较高的展业水平和管理水平。

(3) 独立性

关联交易和防范利益冲突是基金业协会关注的要点，对集团化私募基金管理人在业务风险隔离、同业化竞争、关联交易管理和防范利益冲突等有更高的要求，包括但不限于完善内控制度，制定独立决策流程，合理区分各私募基金管理人业务范围等等以保障基金管理人的独立性。

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三、国有企业设立私募股权类基金管理人之员工安排

员工安排原则上与其他类型（外资企业、上市公司或自然人）在设立私募基金管理人的要求基本相同，主要体现在员工数量上是否不少于5人、是否为专职员工、对外兼职是否合规、投资类高管人员适格性、合规风控负责人适格性、负面清单、加强核查情形以及诚信合规情况等等。笔者主要分析投资类高管及合规风控负责人的相关要求，建议国有企业在新设私募基金管理人时就高管人员委派或选任时予以关注：

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四、小 结

国有企业身份特殊、业务板块以及股权结构层级相对较多，从行政管理层面及严谨性上，程序上也可能需要层层审批、各环节各部门负责人均需知悉，因此，极有可能任何一项事项触及一处，则相关人员可能需要协调诸多部门或人员，因此，笔者建议国有企业在私募基金管理人拟设立阶段应不同重点地关注其申请条件，以便于高效率，高质量地准备申报资料。