国资新规后，国资私募机构修订公司章程的关注要点

近日，国务院国资委下发《中央企业基金业务管理暂行办法》（“《央企基金办法》”）。结合此前国资委于2021年2月26日与财政部联合印发的《国有企业公司章程制定管理办法》（“《国企章程办法》”）以及2022年08月23日出台的《中央企业合规管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第42号，于2022年10月01日实施，下称“《合规办法》”），可见监管层对于国企的合规要求不断增强，国资私募机构在合规上面临梳理和挑战。本文将从公司章程的角度，以《国企章程办法》为主线，介绍这些规定对于国资私募机构的影响。

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适用范围

根据《国企章程办法》第二条规定，国家出资并由履行出资人职责的机构监管的国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司的章程应当参照《国企章程办法》进行订立和修改。

根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，下称“32号令”）的规定，国有独资公司、国有全资公司、国有控股公司分别指如下几类公司：

（1） 国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。

（2） 国有全资公司，是指政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业。

（3） 国有绝对控股公司，是指上述两类公司对外出资超过50%的各级子公司。

（4） 国有相对控股公司，政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但国资为第一大股东，并且能够通过协议实际支配的企业。

从《国企章程办法》、《中央企业合规管理办法》、《央企基金办法》规定看，三个规定在适用范围上略有不同。

相比较，《国企章程办法》的适用范围最为广泛，该规定由国务院国资委和财政部联合印发，不仅适用于国务院国资委监管下的中央企业，也适用于财政部监管下的中央企业。《合规办法》相较于《央企基金办法》而言，前者适用于中央企业，而后者适用于中央企业及其子企业。值得注意的是，为了《合规办法》顺利落地，各地后续相继出台地方政府规章，要求参照适用。例如上海市国资委于2022年12月16日出台《上海市国资委监管企业合规管理办法》（沪国资委规〔2022〕2号），根据上海市人民政府授权履行出资人职责的国有企业、按照相关规定监管的集体企业以及受托监管的国有企业应参照适用。

因此，总体而言，国务院国资委中央企业体系内的国资私募机构在拟定公司章程的时候，应遵守《国企章程办法》、《合规办法》、《央企基金办法》；其他央企以及地方国资私募机构在拟定公司章程的时候，可以参考《国企章程办法》、《合规办法》和《央企基金办法》。

尤其需要注意的是，《央企基金办法》对于实际控制的国有私募机构做了进一步规定，即应当同时符合以下条件：（一）中央企业是基金管理人第一大股东且集团合计持股原则上不低于40%。（二）在董事会拥有与股权比例相应席位并委派董事长，在董事会、投委决策委员会等决策机构中拥有否决权。这与前述32号令有一定差异，从股权比例上设置了持股门槛，同时从决策权上明确为否决权，因此，我们理解，需要适用《央企基金办法》的国资私募机构数量可能会扩大。

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公司治理架构

（一）关于党组织的设立和地位

《国企章程办法》对国有企业在章程中设立并明确党组织的法定地位提出具体要求。（一）总则条款应当明确公司按照《中国共产党章程》规定设立党的组织，开展党的工作，提供基础保障等。（二）章程应当就党组织单设一章。党组织条款应当写明党委（党组）或党支部（党总支）的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项，明确党组织的职权在于发挥领导作用，依照规定讨论和决定企业重大事项。《合规办法》原则性地要求中央企业合规管理工作遵循党的领导并贯穿合规管理全过程。《央企基金办法》的规定则和《国企章程办法》类似，并且强调“坚持党的领导与完善基金治理有机统一，与管资本管队伍管党建有机结合,把党的领导贯穿到基金业务管理全过程”，在“引入其他股东，应当把认同党的领导、支持党建工作作为选取合作对象重要条件”。

综上，国资私募管理公司应当在章程中约定并及时建立党的组织，开展党的工作。

（二）公司董事（会）的职权和组成

《国企章程办法》明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，强调董事会是国有企业的决策机构，出资人机构（或股东会）对于董事会进行授权的事项，明确董事的权利义务、董事长职责，以及总经理、副总经理、财务负责人、总法律顾问、董事会秘书由董事会聘任，明确董事会向出资人机构（或股东会）报告、审计部门向董事会负责。《国企章程办法》特别规定，国有企业在董事会条款中应明确重大决策合法合规性审查、董事会决议跟踪落实以及后评估、违规经营投资责任追究等三大机制。此外，国有独资公司、国有全资公司章程中，应当明确由出资人机构或相关股东推荐派出的外部董事人数超过董事会全体成员的半数。

《合规办法》和《国企章程办法》一致，均提到董事会要发挥定战略、作决策、防风险作用，其中，《合规办法》要求将合规重大事项（例如制度建设、管理体系、合规部门设置等）纳入到董事会的职责中。

《央企基金办法》则对央企基金公司的三重一大决策流程提出了要求。“三重一大”最早源于1996年第十四届中央纪委第六次全会公报，具体要求为：认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定。笔者理解，“三重一大”并不是抹杀董事会的定战略做决策定位，而是要求重大事项的集体决策，是董事会决策机制的补充，《央企基金办法》明确基金业务的集团分管负责人和归口管理部门，建立相互衔接、相互制衡、相互监督，更能够体现这个管理原则。

综上，国资私募机构应当根据《国企章程办法》要求，在公司章程中明确公司董事会的定位、职权和组成。根据《合规办法》要求，将合规管理内容纳入公司章程。同时，参考《央企基金办法》履行“三重一大”事项的集体决策流程。

（三）公司经理层的职权和聘任

《国企章程办法》规定，总经理、副总经理、财务负责人、总法律顾问、董事会秘书由董事会聘任。经理层的职责定位在于企业的日常经营和管理以及落实董事会决议，并向董事会报告工作。《合规办法》、《国企章程办法》及《央企基金办法》对于经理层的定位是一致的，除此之外，《央企基金办法》还要求经理层应当具备相应的管理和投资能力。

综上，国资私募机构应当根据《国企章程办法》要求在公司章程中明确经理层的职权和聘任，并根据《合规办法》要求将日常合规工作职责纳入章程。同时，国资私募机构还需根据《央企基金办法》要求，对拟任经理层的管理和投资能力等进行综合考察，并可将上述内容一并约定在章程中。

（四）新增总法律顾问的合规岗位要求

《国企章程办法》提到了总法律顾问一职。根据该办法第十一条规定，国有企业如设置董事会秘书、总法律顾问，应当在公司章程中将上述两个职位明确为高级管理人员。上述规定明确了国有企业可以设置总法律顾问一职，但未做强制要求。值得注意的是，部分地方政府正通过规范性文件要求国有企业必须设置总法律顾问，并写入公司章程。例如，2022年1月18日，上海市国资委印发《关于进一步深化市国资委监管企业总法律顾问制度建设的实施意见》要求推行企业总法律顾问制度，并纳入公司章程及内部规章制度。

《合规办法》则新增合规委员会、首席合规官、合规管理员等部门和职务。根据该办法，中央企业设立合规委员会，可以与法治建设领导机构等合署办公，统筹协调合规管理工作，定期召开会议，研究解决重点难点问题。中央企业应当结合实际设立首席合规官，不新增领导岗位和职数，由总法律顾问兼任。中央企业应当在业务及职能部门设置合规管理员，由业务骨干担任。上述规定明确了合规委员会、首席合规官、合规管理员等在中央企业合规管理工作的角色定位。同样，上述规定在部分地方国资委参照制定的合规要求中得到延续。例如，《上海市国资委监管企业合规管理办法》要求国有企业设立合规委员会，统筹协调合规管理工作。

《央企基金办法》虽然未提及总法律顾问和首席合规官的设置，其原因是所有的私募机构根据监管规定都已被要求设置合规风控岗位，独立地履行对内部控制、监督、检查、评价、报告和建议的职能，该岗位属于私募机构的法定高管。结合《国企章程办法》的要求，这个岗位可以兼任总法律顾问。

因此，国资私募机构可以根据《国企章程办法》在公司章程中明确合规风控兼任总法律顾问一职，同时参照《合规办法》要求，根据企业规模大小，可设置合规委员会、首席合规官、合规管理员等岗位，或者仅设置合规风控岗，并纳入公司章程。

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机构内部的制度建设

《国企章程办法》规定，国有企业公司章程应当包括职工民主管理与劳动人事制度以及财务、会计、审计与法律顾问制度等。《合规办法》要求中央企业针对反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护等重点领域建立合规管理基本制度以及员工履职违规行为记录制度。《央企基金办法》则要求中央企业建立基金人员履职管理制度、基金业务内控制度体系、超额收益递延制度及基金评价制度。

综上，国资私募机构应当根据《国企章程办法》要求，在公司章程中明确并落实职工民主管理与劳动人事制度，财务、会计、审计与法律顾问制度。其中属于中央企业的，应当根据《合规办法》建立合规管理制度及员工履职违规行为记录制度。同时，国资私募机构还可以参考《央企基金办法》要求，建立并落实基金人员履职管理制度、基金业务内控制度体系、超额收益递延制度及基金评价制度。

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对国资私募机构的建议

（一）应尽快梳理决策流程、修订完善公司章程

国资私募机构通常为公司型的基金管理人，国资可以以全资、控股或参股三种方式投资或设立基金管理人。《国企章程办法》、《合规办法》及《央企基金办法》相继出台后，国资私募基金管理人有必要结合公司实际情况，进一步修订、完善公司章程。例如：

（1）在总则中增加按照《中国共产党章程》规定设立党的组织，开展党的工作，提供基础保障。

（2）在章程中新增公司党组织。具体条款包括：党组织机构设置；党委成员；党委的组成；党委的职权；党委会运行机制。

（3）在董事会职权中新增：将“三重一大”纳入公司决策流程，其中，党组织研究讨论是董事会决策重大问题的前置程序。对公司重大决策进行合法合规性审查，对董事会决议跟踪落实以及后评估，对违规经营投资责任追究制度。同时将合规重大事项（例如制度建设、管理体系、合规部门设置等）纳入到董事会职责范围。

（4）在董事的产生方式中新增：出资人机构或相关股东推荐派出的外部董事人数应当超过公司董事会全体成员的半数。

（5）在章程中补充法律顾问制度，可新增合规委员会、首席合规官、合规管理员等部门和职务，总法律顾问可由首席风控官兼任，并对相关内容进行规定。

（二） 应建立一批适应监管要求的新合规制度

根据中国证券投资基金业协会《私募投资基金登记备案办法》《私募投资基金管理人内部控制指引》等规定，私募基金管理人应当制定并上传相关风险管理及内部控制制度。但《国企章程办法》、《合规办法》所提到的包括但不限于职工民主管理与劳动人事制度以及财务、会计、审计与法律顾问制度，针对反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护等重点领域建立的合规管理基本制度，员工履职违规行为记录制度等均属于国资监管体系下的要求，一般的私募机构并不具备，可根据需要进行针对性设置；而《央企基金办法》所规定的基金人员履职管理制度、基金业务内控制度体系、超额收益递延制度及基金评价制度也属于本次国资私募机构的特别新要求，因此，国资私募机构需要尽快建立并落实该等制度，实现公司的合规运作。

综上所述，对于国有私募机构而言，《国企章程办法》、《合规办法》及《央企基金办法》的出台，强调了党组织的设定和法律地位，明确了公司“三重一大”事项的集体决策流程，健全了董事会的定位和决策职能，细化了高级管理人员的范围，并且新增了总法律顾问岗位和内部制度要求。国资背景的私募机构有必要依照上述规定，根据公司的实际情况梳理、修订、完善公司章程，及时建立相应岗位并明确相关职责，切实履行好作为国资私募机构的合规运营工作。

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总结

综上所述，对于国有私募机构而言，《国企章程办法》、《合规办法》及《央企基金办法》的出台，强调了党组织的设定和法律地位，明确了公司“三重一大”事项的集体决策流程，健全了董事会的定位和决策职能，细化了高级管理人员的范围，并且新增了总法律顾问岗位和内部制度要求。国资背景的私募机构有必要依照上述规定，根据公司的实际情况梳理、修订、完善公司章程，及时建立相应岗位并明确相关职责，切实履行好作为国资私募机构的合规运营工作。