关于《私募投资基金监督管理条例》和《私募投资基金登记备案办法》的解读

　　自2017年8月，国务院法制办公室首次公开征求意见稿《私募投资基金管理暂行条例》，六年以来，私募基金行业发展速度迅猛，展现出了强劲的发展势头。但随着私募基金行业规模的逐渐攀升，私募基金行业良莠不齐的现象逐渐显现。为应对私募暴雷频发的现象，监管日益趋严。

　　2016年12月12日，中国证监会公布《证券期货投资者适当性管理办法》，并自2017年7月1日起施行。2018年4月27日，由中国人民银行、中国银保监会、中国证监会、国家外汇管理局四大部委联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》。2020年9月25日，中国证监会、中国人民银行和国家外汇管理局发布《合格境外机构投资者和人民币合格境外机构投资者境内证券期货投资管理办法》。2021年6月15日，中国证监会正式发布《证券市场禁入规定》，并自2021年7月19日起施行。2022年5月10日，中国证券投资基金业协会(中基协)通过《基金从业人员管理规则》。2023年2月24日，中基协将《私募投资基金管理人登记和基金备案办法(试行)》修订为《私募投资基金登记备案办法》。2023年7月9日，国务院总理李强签署第762号国务院令，正式公布了《私募投资基金监督管理条例》。本文拟对《私募投资基金监督管理条例》和《私募投资基金登记备案办法》进行解读。

　　《私募投资基金登记备案办法》

　　2023年2月24日，为规范私募投资基金业务，保护投资者合法权益，促进行业健康发展，中基协将《私募投资基金管理人登记和基金备案办法(试行)》修订为《私募投资基金登记备案办法》(以下简称《办法》)，并配套出台《指引1号》、《指引2号》、《指引3号》，宣告了备案新规的落地。备案新规自2023年5月1日起正式施行。这一新规充分吸取了以往的自律管理经验，强调了支持和鼓励优质管理人，同时采用分类管理原则，并结合当前形势，进一步提高了私募基金行业的门槛。

　　《办法》及配套《指引1号-基本经营要求》、《指引2号-股东、合伙人、实际控制人》、《指引3号-法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人或其委派代表》共计134条，主要内容包括：一是对私募基金管理人及其出资人、实际控制人、高管人员等关键主体作出规范要求。二是对私募基金备案提出更高合规要求。三是加强信息披露和报送等事中、事后自律管理。

　　《私募投资基金监督管理条例》

　　2023年7月9日，国务院总理李强签署第762号国务院令，正式公布了《私募投资基金监督管理条例》(以下简称“《条例》”)，并规定该《条例》自2023年9月1日起正式生效。这是我国私募投资基金行业首部行政法规。《条例》的出台，有利于完善私募基金监管制度，将私募投资基金业务活动纳入法治化、规范化轨道进行监管，对私募基金行业规范健康发展、防范化解风险具有重要积极意义。这一法规标志着私募基金行业的历史性进展。在此之前，2015年生效的《中华人民共和国证券投资基金法(2015修正)》(以下简称“《证券投资基金法》”)一直是该领域的主要法规。但《条例》作为首部业内行政法规，成为了私募基金行业的最高法律依据，填补了该领域法律法规的长期空白。作为专门针对私募基金领域的行政法规，《条例》奠定了该领域的监管框架，为进一步制定和完善行业规范提供了法律基础。

　　（一）《条例》特点

　　1、私募基金的法治基础得到强化

　　《条例》明确将契约型、公司型、合伙型等不同组织形式的私募证券基金、私募股权基金均纳入调整范围，解决了私募股权基金上位法依据不足问题，为其提供了更加完善的制度支撑和法律保障，有利于促进私募股权基金规范健康发展，推动资本市场高质量发展。

　　2、私募基金监管制度日臻完善

　　(1)强化源头管控

　　《条例》以规范私募投资基金管理人及其控股股东、实际控制人、普通合伙人等为着力点，抓住募集资金、投资运作、信息提供等关键环节，强化风险源头管控。比如，禁止公开或变相公开募集资金，禁止突破人数限制，禁止公开宣传推介，强化投资者适当性管理等。

　　(2)划定监管底线

　　《条例》加强对私募基金管理人、托管人以及私募基金服务机构等主体从事私募基金业务活动要求，落实穿透监管要求，不断优化私募基金整体生态;明确证监会监管职责及监管措施等，对规避登记备案义务、挪用侵占基金财产、实施“老鼠仓”、利益输送等行为加以规范，加大惩处力度，为私募基金行业发展营造规范有序的竞争环境。

　　(3)对创业投资基金实施差异化监管

　　创业投资基金是实现技术、资本、人力等创新要素与创业企业有效结合的投融资方式，其风险外溢性相对较小，在投资阶段、投资期限、投资对象、退出机制等方面具有一定特殊性。

　　3、发展与强化监管并重的策略贯穿始终

　　《条例》充分考虑私募基金的特点及其创新发展的需要，既对私募基金“募、投、管、退”提出全链条监管要求，又强调发挥私募基金行业服务实体经济、促进科技创新等作用，做到支持发展与强化监管并重，具体来说：

　　(1)《条例》总则明确提出“国家鼓励私募基金行业规范健康发展，发挥服务实体经济、促进科技创新等功能作用”，有利于凝聚各方共识，共同优化私募基金行业发展环境。

　　(2)设立创业投资基金专章，明确创业投资基金应当符合的条件，实施差异化监管和自律管理，明确国家对创业投资基金给予政策支持，鼓励和引导“投早投小投科技”，鼓励长期资金投资于创业投资基金。

　　(3)对母基金等合理展业需求豁免一层嵌套限制，有助于行业引入长期资金，更好发挥私募基金在促进直接融资和支持科技创新等方面的功能作用。

　　私募投资基金监管趋势

　　随着《条例》和《办法》的推出，对私募投资基金的监管朝着更加严格、透明和保护投资者的方向发展，以确保私募投资基金市场的稳定和可持续发展。同时，中基协近期将针对《办法》出台各类指引性文件，细化《办法》中的各项要求。基于对监管趋势的了解，笔者认为未来的监管趋势大致如下：

　　（一）就管理人注册资本与管理资产之间的不一致问题(轻资产，重杠杆)而言，最高法院曾建议证监会考虑设立有关管理规则，以确保管理人的注册资本与管理规模相匹配。然而，截至目前，证监会尚未采纳这一建议，因其认为需要更多考虑实际情况。

　　（二）目前，基金托管领域仍存在一个未解决的挑战，即对于投资者众多的基金，很多托管机构未能批准其准入。《条例》第七条第三款指出，私募基金管理人的股东、合伙人以及股东、合伙人的控股股东、实际控制人，如果控股或实际控制其他私募基金管理人，必须符合国务院证券监督管理机构的规定。这一规定在其出台前的《征求意见稿》中并未涉及，似乎是为了应对近年来监管重点关注的私募基金管理人“同质化”和“集团化”问题而设立的。不过，相较于现行监管规则，如《办法》中对于同一实际控制人控制多家私募基金管理人的限制，新《条例》的适用范围已经扩大。例如，此前可能不受“同质化”和“集团化”限制的“一参一控”模式，现在可能也会受到一定的约束。根据这一规定，结合我们对私募基金管理人最近登记实践的观察，可以得出这样的结论：同一实体参与设立和投资多家私募基金管理人的模式将受到更多限制。

　　（三）管理人GP情况的要求：(1) 在GP模式下，管理人必须同时担任执行事务合伙人。(2) 若采用GP和管理人分离模式，那么基金管理人应当与执行事务合伙人存在控制关系或者受到同一控股股东或实际控制人的控制。(3) 对于双GP基金模式，基金管理人可以担任GP并且必须同时担任执行事务合伙人或者管理人可以选择不担任GP，但必须与其中一个执行事务合伙人满足上述所述的控制关系。

　　（四）关于股权基金代销的规定。根据最新规定，公募基金和私募证券基金现在可以委托专业的第三方销售机构来进行产品销售。而私募股权基金和创业投资基金则被禁止委托第三方机构代销产品。这一修订统一了销售口径，使得私募股权基金和创投基金必须依赖自身资金募集，而不得委托其他独立销售机构代销产品。

　　（五）就私募投资基金的投资层级豁免而言，主要基金财产投资于其他私募基金的情况不计入投资层级(FOF基金)。

　　（六）针对投资标的单一的情况，《办法》新增了要求，管理人必须在风险揭示书中详细披露单一标的的基本情况、投资结构、未组合投资风险以及纠纷解决机制等相关信息。

　　（七）对于注销私募基金管理登记，《办法》规定，在所有基金产品清算后的12个月内，若未备案新产品，将导致私募基金管理人资格被注销。

　　（八）对投资人出资能力的验证。如果投资者以公司或企业形式出现大额认购而实际缴款金额较少的情况，协会将要求该公司或企业提供公司验资报告和审计报告，以核实其出资能力。对于自然人投资者，如果存在大额认购而实际缴款较少的情况，协会将要求该自然人提供资产证明材料，以进行出资能力的核查。

　　（九）员工跟投情形。员工在跟投平台需实际缴纳的金额不得低于100万元(所有员工的累计实际缴纳金额不得低于100万元)。如果员工个人的实际缴纳金额低于此标准，必须提供相关证明材料(全职员工需提供劳动合同和社保缴纳证明;兼职高管需提供劳动合同以及过去6个月的工资流水)。此外，需要明确的是，对于员工参与管理人自身管理的基金，上述实际缴纳金额低于100万元的情况可以豁免。然而，如果管理人的员工选择投资其他管理人的基金，必须符合合格投资者的要求，包括实际缴纳100万元及满足其他相关要求。

　　（十）财务负责人若打算转行做风控负责人，协会将对其以往的工作经历进行核查。如果其主要从事审计、会计或出纳等相关工作，协会将退回其申请材料，不予批准。但如果财务负责人以前从事与项目相关的财务尽职调查等工作，协会将综合考虑所提交的材料，以判断其是否具备转行担任风控负责人的资格。

　　（十一）在实际控制权发生变更的情况下，私募基金管理人应当提供法律意见书，以说明变更后是否仍然符合私募基金管理人登记的要求。协会将根据新提交的私募基金管理人登记要求对其进行全面核查。但对于私募基金管理人的股权、财产份额进行规定范围内的行政划转或变更，以及在同一实际控制人控制的不同主体之间进行合法转让的情况，不会被视为实际控制权的变更。

　　（十二）中基协提醒各管理人关注中基协发布的《私募基金管理人登记申请材料清单2023年版》、《私募基金备案案例和登记案例》，保持持续合规。

　　综上，私募基金行业监管力度和水平不断加强，私募基金在监管机构、监管体系、监管规定都有所发展和完善，私募基金行业正在面临深刻的整合和变化，其应、也正朝着更加规范化和专业化的方向运营。