关于政府投资基金定位分析:“合肥模式”、“苏州模式”、“深圳模式”的不同定位

伴随着合肥成功地走出了一条基金招商的“合肥模式”，很多地方政府领导开始高度重视“基金招商”模式，越来越多的地方政府招商开始由过往的财政补贴升级为股权投资模式进行招商。那么，地方政府如何使用股权投资基金这个工具进行招商，是采用“合肥模式”还是“苏州模式”或者“深圳模式”？笔者结合财政部于2015年11月先后出台的《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）、《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062号）两份文件，对政府投资基金的定位予以分析，同时对“合肥模式”、“苏州模式”和“深圳模式”的定位予以比较，提出关于政府投资基金定位的思考。

政府投资基金的资金来源主要是财政资金，因此，设立政府投资基金首先需要明确政府投资基金设立的目标。

一、政府投资基金的目标和定位

政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。

一般而言，各级财政部门应在以下领域设立投资基金：

1、支持创新创业。为了加快有利于创新发展的市场环境，增加创业投资资本的供给，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业。

2、支持中小企业发展。为了体现国家宏观政策、产业政策和区域发展规划意图，扶持中型、小型、微型企业发展，改善企业服务环境和融资环境，激发企业创业创新活力，增强经济持续发展内生动力。

3、支持产业转型升级和发展。为了落实国家产业政策，扶持重大关键技术产业化，引导社会资本增加投入，有效解决产业发展投入大、风险大的问题，有效实现产业转型升级和重大发展，推动经济结构调整和资源优化配置。

4、支持基础设施和公共服务领域。为改革公共服务供给机制，创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。

综上所述，除了支持地方产业发展以外，在基础设施建设方面以及公共服务领域，财政资金都可以通过运用股权投资基金的方式予以支持。

二、不同层级政府投资基金的目标和定位

我国政府投资基金按照行政级别划分，可以分为国家级、省级、市级和区县级。政府投资基金的主要资金来源是财政资金，那么不同层级的政府在设立政府投资基金时，由于政府目标的不同，在政府投资基金的定位上各有特点。

国家级政府投资基金的设立主要是从国家战略出发，为了促进和加强某些领域的发展。如，目前已经设立的国家级政府投资基金：国家绿色基金、国家中小企业发展基金、国家集成电路基金、科技成果转化引导基金等，基本上都是从引导行业发展、改善中小企业融资环境和促进科技成果转化为目标的。在具体运作中，都具有鲜明的政策导向。

省级政府投资基金的设立通常是具有鲜明的地区经济特点，围绕促进地区经济发展而设立。如山东省设立新旧动能转换引导基金，主要是基于山东省经济发展的实际情况，更多地着眼于促进山东省经济发展的转型和升级。大部分省级政府投资基金都是综合性的，既包括支持行业发展，促进科技创新，也包括加强城市基础设施建设的城市更新基金以及扶持薄弱地区的城乡统筹发展基金等。

市、区县级政府投资基金的设立目标基本上就是以促进当地经济发展为主要目标。在实际运作中，以招商引资为主要目标。

从政府投资基金的实际设立情况来看，我国大部分地方政府设立政府投资基金都是以支持创新创业、扶植中小企业的方向居多。目前，在基础设施建设领域，各地都在不断发起设立的城市更新基金，应该可以算是政府投资基金支持基础设施的一类。

三、“合肥模式”、“苏州模式”和“深圳模式”的不同定位

我国政府投资基金在实际运作中，涌现出“合肥模式”、“苏州模式”和“深圳模式”，这三种模式都取得了一定的成效。特别是“合肥模式”被广为关注，取得了非常巨大的经济效益和社会效益。在促进地方经济发展上，这三种模式的政府投资基金定位是不一样的。

合肥模式：政府投资基金的定位是打造产业链，促进产业集群发展。合肥模式是一种非常典型的“基金招商”模式，事实上，也就是过去传统的财政资金补贴招商方式的模式升级，即采用股权投资的方式吸引大项目落地。针对战略主导产业及行业龙头企业，通过股权投资基金直接投资，实现了产业重点突破和跨越发展。

苏州模式：政府投资基金的定位是促进战略新兴产业的发展。主要是通过吸引和促进创业投资基金的积聚，以创投引领创新，实现创业、创新、创投相结合，促进了战略性新兴产业发展，以及中小企业的创新创业活跃，实现地方经济的快速发展。苏州模式与以色列模式更为接近，都是通过鼓励创投的发展，带动了战略新兴产业的发展。

深圳模式：政府投资基金的定位是支持科技创新。深圳市创投机构非常活跃，是创投基金积聚的城市，但是早期投资具有难度大、风险高的特点，聚焦投资初创企业的投资机构并不多。因此，深圳市设立天使投资引导基金，围绕股权投资的薄弱环节，聚焦天使投资领域，即有针对性地推出系列政策扶持天使投资机构的发展，通过扶植天使投资机构，健全创新生态环境。

在实际运作中，地方政府设立政府投资基金首先需要结合本地区的特点，结合当地实际情况，明确政府投资基金的目标和定位，然后围绕政府投资基金的目标和定位，有针对性地设计政府投资基金运作和实施方案，以及相关配套政策。

四、关于政府投资基金定位的思考

据清科私募通数据显示，截至2021年6月，全国共有1586只政府投资基金，其中区县级投资基金有482只；市级政府投资基金729只；省级政府投资基金341只；国家级投资基金36只。从数量上看，市级以下的投资基金数量共计1211只，占政府投资基金总数的76%。

从上述数据看，我国大部分的地方政府都在设立政府投资基金，尤其是区县级政府也都在设立政府投资基金。但从实际运作成效来看，由于地方的返投要求，以及被动式管理方式，导致大部分的地方政府投资基金运作效果差强人意，出现很多实际问题，比如难以吸引优质投资机构；即使落地设立了子基金，由于项目储备等问题，政府投资基金投资进展缓慢等问题，究其原因是多方面的。

笔者认为要解决上述问题，其中一个重要的解决思路是要解放观念，打破限制，明确政府投资基金的战略定位，解决地方经济发展的一个问题，设定一个主要目标，而不是方方面面兼顾所有目标，既要求放大资金杠杆、吸引社会资本、要求子基金落地本地，又要求实现返投，还需要投资中早期项目，促进科技成果转化等众多政策目标。比如区县级政府主要的目标是满足招商引资需求，那么就没有必要局限于子基金一定要设立在本地，只要带来落地项目，那么可以不必要限定子基金和基金管理机构的注册地；如果政策目标是为了吸引创投机构，促进本地创投活跃，那么要求子基金注册在当地，就没有必要限制其投资去向。如果投资初创早期企业，政府投资基金可以考虑制定让利政策、采取阶段性持股等方式进行投资。

目前，我国很多地方的政府投资基金运作方式千篇一律，缺乏自己的特色，未能结合当地的实际情况，制定有针对性的政府投资基金运作和实施方案。“苏州模式”之所以也很成功，笔者认为苏州市政府一直在不断坚持创新，积极完善和探索配套政策，打造良好的营商环境，形成一个创业创新创投良性互动的发展业态。

总之，设立政府投资基金首先需要明确政府投资基金的定位，解决当地经济发展的一个问题，而不是解决所有问题，也不是盲目地照搬其他地方的做法。