我国政府创投引导基金发展新趋势

我国政府创投引导基金在经历了一轮爆发式增长后，在2018-2019年恢复到理性、温和的增长态势上，新募基金数量和目标募集规模增速都出现明显回落，基金管理模式呈现由碎片化向规模化、规范化发展的良性趋势。除继续支持战略性新兴产业发展外，各级各类政府创投引导基金更加注重区域合作以及上下游产业链的创新资源整合。

政府创投引导基金设立趋于理性

1.1 募资渠道受限，基金设立速度放缓

2015-2017年通常被视为我国政府创投引导基金设立的爆发期[1]，2018-2019年，受宏观经济下行压力加大、金融行业监管力度不断加强等宏观因素影响，原本“过热”的创投市场逐渐冷却。据统计，2019年我国中外创投机构共新募集702支可投资于中国大陆的基金，同比下降4.2%（2018年同比下降18.1%）；新增可投资于中国大陆的资本量为2167.9亿元，同比下降28.3%（2018年同比下降13%）（清科《中国创业投资年度报告》）。

截至2019年底，中外创投机构可投资于中国大陆的资本量为9178.4亿元，同比增长6.9%，增速连续第三年放缓（见图1）。从创投资本的来源看，位居前三的出资人群体分别为：非上市公司，政府机构/政府出资平台，政府引导基金（母基金）（《中国创业投资发展报告2019》）。政府引导基金已成为支撑我国创业投资市场发展的中坚力量。   

2018-2019年，我国政府创投引导基金设立募资体量的回落幅度，比创投市场整体活跃度的降幅更大。据统计，2018年全国各级各类政府新设创投引导基金仅24支，同比下降44.2%；基金目标募资规模536亿元，同比下降78.9%；2019年，这一下降趋势仍在延续，截至2019年6月底，仅有8支地方政府创投引导基金完成设立，目标募集规模209亿元，预期2019年全年基金数量和募资规模降幅都在30%以上（见图2）。

政府创投引导基金设立速度的显著回落，除受创投市场整体回调影响外，主要有以下三方面的影响因素：一是往年设立的政府创投引导基金数量已趋于饱和，2015-2017年设立的存量基金中，由于投资标的不足，有相当一部分从未开展投资或极少开展投资；二是去杠杆政策背景下，地方政府举债受到严格限制，而政府创投引导基金对政府出资1的依赖度较高，尤其是市县（区）一级创投引导基金对社会资本的撬动能力有限，一旦政府出资受限，基金的募资能力短板就暴露出来；三是受资管新规影响，银行等金融机构对创投基金的出资明显受限，一度出现资金截流现象[2]，而经过穿透后，银行出资事实上是政府创投引导基金最重要的金融资本来源之一。在这些因素的共同作用下，政府创投引导基金设立速度放缓在预期之中。

1.2 投资向核心技术领域的早期阶段集中

从投资阶段看，由于审计中频繁提到基金同质化导致政府资金使用率偏低、资金闲置、重复投资等问题[3]，各地政府开始重视产业投资基金与创业投资基金的区分，定位为产业投资的政府引导基金投资阶段向扩张期、成熟期企业集中，而定位为创业投资的政府引导基金，其投资阶段则进一步向早期转移，投向初创期、早中期企业的比例逐渐提升。

从投资领域看，根据清科、投中等市场研究机构的统计数据，半导体、光电子与光机电一体化、计算机通信等高端装备制造、商业航天等产业领域的核心技术研发、关键工序开发，越来越受到政府创投引导基金的关注，此外，生物科技、医疗健康设备、疫苗研发等领域受到的政府创投引导基金支持力度也有显著提升，而前两年备受青睐的互联网领域模式创新投资热度则有明显下降。这一趋势反映了，政府创投引导基金更加注重能够在未来科技竞争中发挥核心竞争力的关键技术、重大共性技术的研发。

1.3 京津冀、长三角等地政府创投引导基金活跃度最高

从地域分布来看，政府创投引导基金活跃度高的地区均具备以下三个特征：一是科技创新活跃，区域内优质投资标的充足；二是创投资本雄厚，社会资本的参与热情较高；三是政府对创业投资的重视程度较高，且具备良好的市场信誉。2018-2019年，我国政府创投引导基金表现最为活跃的地区仍集中在京津冀、长三角、珠三角等地，2019年科创板推出后，创业投资的退出渠道得以拓宽，进一步激发了上述地区政府推动政府创投引导基金发展的热情，上海市创投引导基金和上海天使引导基体系培育的中微半导体、晶晨半导体、微创心脉、微芯生物等7家企业就已在科创板成功上市。中西部地区中，湖北武汉、四川成都等创新资源洼地表现也较为突出，武汉市战略性新兴产业发展引导基金在2019年共投资企业89个，投资金额41.7亿元，其中，96%的基金投资于光电子、高端装备、商业航天、信息技术、生命健康等五大领域（《2019年国家新兴产业创业投资引导基金发展报告》）。

政府创投引导基金管理趋于规模化、规范化

以往碎片化的管理模式，导致我国政府创投引导基金投资管理环节存在大量出资者与管理者信息不对称的问题，阻碍了优质创投资源在不同地域、不同组织间的自由流动，制约了政府创投基金发挥其应有的社会经济效益。2018-2019年，我国政府创投引导基金在吸取以往经验教训的基础上，对存量基金采取了一系列改革措施，呈现出规模化、规范化的良性发展趋势。

2.1 基金不合理限制逐渐放宽

当前，许多地方政府已经意识到不合理的行政限制对政府创投引导基金发展的掣肘[4]，尤其是在呼声较高的返投比例限制上做出了较大幅度的调整。

第一类情形是直接降低约定的返投比例。例如，大连市将参股基金投资于本地企业的比例从60%大幅下调为30%，厦门等地也从2018年开始采取了类似措施（《2019年国家新兴产业创业投资引导基金发展报告》）。第二类情形则是丰富“本地企业”的涵义，间接放宽返投比例限制。例如，江苏省从2018年开始将“省内企业”的定义拓展为包括“与被投资企业生产经营关系紧密的子公司、分公司或办事处位于江苏省范围内的，被投资企业在获得投资后在产业基金存续期内将注册地、重要生产经营地、主要产品研发地或者与生产经营关系紧密的子公司或办事处等设立或迁入本省范围内”，内蒙古将主要供应商处于自治区境内的投资项目也认定为返投标的等。

无论是直接还是间接的放宽，都为基金管理公司在更大范围内搜索优质项目提供了便利，不仅显著增加了对社会资本和优质管理团队的吸引力，提高了基金的预期收益率，还为下一步引进外地优质项目、供应链等搭建了桥梁。

2.2 存量基金加强统筹协调

针对区域内存量基金边界不清、定位同质化、配套管理政策缺位等现象[5]，许多地区下大力度对存量基金开展了优化整合，大幅提升了区域内基金和相关管理部门的统筹协调力度。

第一种方式是对投资标的相近或类似的基金进行合并重组。典型的如广东省将原省科技创新基金、省创业引导基金、省新媒体产业基金等三支政府投资基金合并重组后，设立了统一的广东省创新创业基金，再由该基金与省域内其他市区政府、行业龙头等联合出资组建基金，包括与东莞松山湖高新区组建粤科松山湖基金、与汕头市华侨高新区合作组建粤科华侨基金等；湖北省创业投资引导基金采取了类似的横向协同与纵向联合相结合的措施，横向协同长江产业发展基金、省股权投资基金，纵向联合宜昌三峡引导基金、襄阳汉江基金等地市级引导基金，共同组建创新链融合、产业链打通的新基金。

第二种方式是加强各相关部门之间的协调，形成政策合力。例如，湖南省强化省政府创投引导基金与财政、科技、工信等有关部门的合作，建立了多部门工作协调机制，推动解决在出资管理、资质认定等多项环节上的争议；上海市在《关于促进上海创业投资持续健康高质量发展的若干意见》中提出，要建立本市政府投资基金发展统筹协调机制，对各类基金的功能定位、区域布局以及行业发展中的重大政策问题进行协调。

第三种方式是为存量基金搭建项目对接平台，加强投资上下游环节的统筹协调。例如，大连市建立了基金投资项目储备库，组织各职能部门联合专业机构、行业协会等，按市场化要求制定基金项目入库标准，并为入库项目开展融资辅导培训，提高项目与市创投引导基金投资规则的匹配度；青岛市开发了新旧动能转换基金信用管理系统，将政府引导基金的所有参股基金全部入库管理，对参股基金日常运作的潜在风险实施预警，实现了从尽职调查环节到投后管理环节全链条监管。

2.3 跨区域合作纳入基金发展主旨

在政府创投引导基金发展过程中，一些地区已经率先意识到加强跨区域合作的重要意义，率先谋求以基金为平台推动区域一体化发展，由地方政府发起设立的旨在促进区域协调发展的创投引导基金数量明显上升。

京津冀一体化是最早上升为国家级战略的区域一体化政策，与之相应的，由北京、天津、河北等地政府联合发起设立的旨在促进京津冀协同发展的政府创投引导基金也是起步较早，目前运营管理较为成熟的政府引导基金。例如，北京中关村协同创新投资基金由中关村发展集团联合14个地方政府共同发起设立，是国内首只以京津冀一体化为投资重点的投资基金，主要服务于疏解北京非首都核心功能，以及在京津冀地区构建高精尖经济结构。由北京、天津、河北三地共同出资设立的国投京津冀科技成果转化创业投资基金，截至2019年底已面向京津冀三地开展了16项投资，投资金额5.63亿元。三地联合出资设立的另一支京津冀产业协同发展投资基金，则将京津冀地区产业升级转移、全面改革创新支撑平台作为投资重点（《2019年国家新兴产业创业投资引导基金发展报告》）。

长三角地区由于经济发展水平较为均衡，地缘相亲、文化相近，一体化基础较强，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》出台后，上海、江苏、浙江、安徽等地加速谋划旨在促进长三角一体化的政府创投引导基金。上海青浦、江苏昆山、江苏吴江、浙江嘉善四地已联合发起设立一体化发展投资基金，并以政府引导基金为依托，与市场知名创投机构联合组建长三角产业基金联盟，基金主要围绕绿色发展、高质量发展，对辐射半径大的区域一体化项目进行投资。

珠三角地区政府近年来也在积极谋划围绕粤港澳大湾区建设，设立跨区域政府创投引导基金。深圳、广州、珠海等地围绕贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》，以深圳粤港澳大湾区科技成果转化基金等政府引导基金为依托，先后在广州南沙自贸区、珠海横琴新区举办“走进粤港澳大湾区”系列投融资对接活动，在支持香港机构投资者参与投资境内创业投资基金等方面，探索研究鼓励政策，将促进大湾区技术、资本和信息等创新要素的互融互通作为基金主要发展目标。

2.4 产业联盟模式兴起

除跨区域合作外，越来越多的地方政府创投引导基金将关注重点转移至以基金为依托的产业技术联盟上。产业技术联盟，是指两个或以上有共同战略意图的主体以契约、协议等方式结合成松散的联合体，通过共享研发资源、联合技术创新等手段获取更大的市场份额，实现合作共赢。

产业技术联盟模式的兴起，是与第四科技革命的内在要求相适应的。第四次科技革命大范围、多层次、多学科的技术创新特点，使创新活动在跨学科的同时，还要跨越不同类别的创新主体边界，创新的水平和效率高度依赖知识产生、流动和扩散的流畅程度[6]。产业技术联盟成员具有不同的风险厌恶程度，联盟为其提供了不同的避险工具，且由于联盟成员掌握不同的专业知识，专业知识因其特殊性与复杂性，在联盟成员中共享后产生较强的协同效应，使联盟具备了互利互惠的特性[7]。

政府既可作为产业技术联盟的发起人，也可单纯为其提供启动资金，同时鼓励企业、高校、研究机构等不同创新主体加入，建立流畅的双向或多向信息流通机制，实现优势互补、风险共担，促进创新要素流动[8]。以政府创业投资引导基金为依托的产业技术联盟是近年来新兴的产业联盟形式，往往由政府创投引导基金管理机构联合市场上具有较强声誉的头部创投机构共同发起，联盟成员包括地方政府、创投基金、企业、研究机构等，通过整合相关产业领域创新资源，依托联盟各成员单位的资金、人才、技术等创新资源，通过赛事活动、行业发展论坛、优秀项目路演、产业发展报告等多种形式，促进相关产业领域人才集聚和关键技术研发，加速前沿科技成果的应用转化。

国家新兴产业创业投资引导基金是发起设立产业技术联盟的探路者与先行者。目前，国家新兴产业创业投资引导基金已在人工智能、生物医药、先进制造、云计算、物联网等新兴产业领域发起组建了多个产业技术联盟，通过设置多样化的联盟主旨，有效推动了政府部门与产业界、投资界、学术界的沟通（见表1）。从国家新兴产业创业投资引导基金发起设立的产业联盟中不难看出，产业联盟模式的兴起与跨区域合作是紧密结合的。例如，先进制造创业投资服务联盟不仅服务于智能、绿色先进制造业，也把促进京津冀协同发展、疏解北京非首都核心功能作为联盟主旨，云计算创业投资服务联盟同时聚焦于云计算商业化运用和长三角一体化协同发展。这些产业联盟的设立，不仅加速了技术、资本与产业的快速结合，也将创新资源的跨区域流动摆在了突出位置上，将政府创投引导基金的公共服务职能发挥到最大。

进一步发展政府创业投资引导基金的政策建议

作为政府投资方式改革的重要举措，政府创投引导基金在支持创新创业、盘活闲散社会资金上发挥着长远作用。下一步，应在基金管理模式下功夫，推动我国政府创投引导基金进一步发挥促进创新成果扩散、引导区域协同发展的政策效果。

3.1 充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金旗舰引领作用

国家新兴产业创业投资引导基金，作为国务院批复设立的国家级创业投资母基金，在各项制度规范化建设、管理模式推陈出新上都走在了全国前列，是各级政府创新创业引导基金学习的标杆。省、市级地方政府在发起设立新基金以及管理存量基金时，可充分借鉴国家新兴产业创业投资引导基金在投资决策、事中事后监管、跨区域合作、发起组建产业联盟等方面探索形成的行之有效的经验，通过联合投资、项目对接、联合组建产业联盟、联合办会等多种渠道，广泛寻求与国家新兴产业创业投资引导基金等国家级创新创业基金开展合作，避免在前期探索过程中多走弯路。

3.2 将推动区域协调发展纳入基金政策目标

区域协调发展是重要的国家级发展战略，各级政府创投引导基金在组建运营时，应更多地将推动跨区域合作纳入基金的政策目标。尤其是京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、成渝经济圈等有国家级战略支撑且一体化基础较强的地区，更要抓紧谋划以政府创投引导基金为依托的跨区域合作，充分利用基金投资范围广阔、联动主体广泛的特点，将区域一体化重点项目纳入本地存量基金的政府资金返投标的，探索组建以区域一体化为重点、辐射半径较大的创新创业项目为主要投资对象的政府创投基金等。

3.3 以基金为依托推广产业联盟模式

产业联盟模式对促进技术、知识、人才、供应链等创新资源的流通上具有重要意义，产业联盟与政府创投引导基金相结合，有助于发挥政府部门、研究机构、企业、产业组织等主体各自的优势，实现合作共赢。地方政府在组建创投引导基金时，可在充分结合本地产业实际和产业发展规划的基础上，围绕1-2个重点新兴产业，与市场上具有较高声誉的创投管理机构，以及位于本地区的高校和研究机构开展合作，联合发起组建产业联盟，推动领域内重大科技项目、共性关键技术的研发与应用，有条件的地区还可将促进区域协同发展纳入联盟主旨。

3.4 加强存量基金的统筹整合

对于定位不清、同质化严重，或不符合本地发展实际的政府创投引导基金，尤其是前期未能有效开展投资的，应加大力度研究合理撤并，精准匹配本地实际。特别需要指出的是，整改中如涉及社会出资人利益，应在充分考虑社会出资人诉求的前提下，按照基金合伙人协议精神，给予适当的补偿。在规范存量基金管理时，应统筹协调发改、财政、科技、工商、金融等相关部门，建立多部门协调联席会议制度或多方参与的基金理事会制度，推动各相关部门对基金的支持政策落地。除横向协同外，还可考虑加强纵向联合，如省级政府创投引导基金考虑建立与市县（区）级政府创投引导基金的长效合作机制，通过联合投资、合并重组等方式，化整为零，形成合力。（作者 应晓妮）

参考文献：

[1] 应晓妮. 我国创业投资的兴起和发展[J]. 中国投资，2018(11):71-81.

[2] 应晓妮. 创业投资如何走出低谷[J]. 中国投资，2019(1):53-55.

[3]李枚娜. 政府投资基金的规范发展及守正创新[J]. 南方金融，2020(1):76-82.

[4] 杜月，应晓妮. 政府创投引导基金：爆发式增长后的理性回归[J]. 宏观经济管理，2018(5):35-39.

[5] 王江璐，刘明兴. 我国政府引导基金的现状分析与政策建议[J]. 福建师范大学学报（哲学社会科学版），2019(6): 78-86.

[6] 国务院发展研究中心，世界银行.创新中国：培育中国经济增长新动能[M]. 北京：中国发展出版社，2019.

[7] 吴洁，陈璐，盛永祥，车晓静，施琴芬. 考虑风险的产业技术联盟知识共享演化博弈研究[J]. 运筹与管理，2018(11):36-42.

[8] 生延超. 创新投入补贴还是创新产品补贴：技术联盟的政府策略选择[J]. 中国管理科学，2008(6): 186-194.