一文解析政府投资基金的“苏州模式”

近年来，政府投资基金的“合肥模式”受到广泛关注，在看到合肥模式成功的同时，很多地方政府也在思考本地是否可以采取同样的模式？政府直接投资项目是否值得推广？笔者认为合肥模式的成功需要天时地利人和，如果盲目的照搬，还是具有很大的风险。那么，政府投资基金的其他运作模式，效果如何？本文笔者在思考上述问题的同时，希望通过梳理部分地方政府在政府投资基金运作方面的突出特色，予以对比，以供参考和讨论。不同地方政府应审时度势，结合当地实际情况，设计当地政府投资基金的运作模式。本文简要介绍一下“苏州模式”。

一、政府投资基金的“苏州模式”

“苏州模式”就是参股模式，主要是指地方政府投资基金通过与合作机构共同设立子基金，吸引和聚集创业投资机构，带动当地产业发展。这种方式也是市场化母基金通常的运作方式，相对而言，参股模式的运作也更为市场化。

综合全国各地政府投资基金的实际运作情况来看，目前大部分的地方政府投资基金都采取参股子基金模式运作，但是在实践中成效明显不一，苏州政府投资基金取得的成绩还是非常明显和突出。截至2021年5月初，数据显示，目前苏州市共有登记私募基金管理人429家，备案私募基金产品1580只，管理基金总规模超4000亿元，苏州私募股权投资基金数量、管理基金只数及管理规模均稳步增长，在江苏省内稳居第一。

二、我国政府投资基金参股模式的最早实践

我国政府投资基金的最早起源是地方政府为了活跃地方创业投资活动、促进地方经济发展而采取的探索性举措。

2002年1月，为了吸引和带动社会资本投资于中关村园区中小科技企业，帮助企业获得创业投资，中关村管委会出资设立了“中关村创业投资引导资金”，以跟进投资的方式鼓励创业投资机构投资园区的高新技术企业。这是我国第一只由政府出资设立的具有“引导”之名的创业投资引导基金。

2005年11月，国家发展和改革委员会等十部委联合颁布了《创业投资企业管理暂行办法》，该《办法》第22条规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。”该办法的出台，从国家层面确立了政府创投引导基金的地位，使创投引导基金从试点运作开始走向了规范运作。

《创业投资企业管理暂行办法》是我国政府在创业投资引导基金设立和运作方面的第一个全国性规范性文件，成为指导各地政府设立政府引导基金的文件纲要。2006年，北京中关村科技园区和江苏苏州工业园这两个科技园区开始率先采用参股模式进行运作政府引导基金。

2006年3月，苏州工业园和国家开发银行共同发起设立一只创业投资母基金，首期规模是10亿元。该母基金运作的最大特点是，对于合作投资管理机构设立子基金，仅要求其注册地是苏州。放眼全国，苏州母基金的定位基本上是独一无二，因此，苏州母基金很快得到国内众多业内知名投资管理机构的青睐，为苏州引进了众多业绩优秀的投资机构。

2010年，苏州工业园母基金进一步升级，国开金融有限责任公司和苏州创业投资集团有限公司共同发起设立国创母基金，国创母基金首期资金规模150亿元，分为PE（私募股权投资）母基金和VC（风险投资）母基金两个板块。其中，PE板块名称为国创开元股权投资基金，首期规模100亿元，主要投资于专注产业整合、并购重组的股权投资基金；VC板块名称为国创元禾创业投资基金，首期规模50亿元，主要投资于专注早期和成长期投资的创投基金。

严格来讲，苏州工业园和国家开发银行共同设立的母基金并不是政府投资基金，其运作还是相对市场化，但是苏州工业园作为地方经济发展的一个部分，还是对其参股投资的子基金提出了一个基本的要求，就是要求合作的子基金要注册在苏州，但是对于投资地域并无限制。仅此一项，令苏州成为众多投资机构眼中最有吸引力的聚集地，当然苏州母基金管理团队的市场化运作也是构成苏州吸引力的一个必要因素，因此，我们现在可以看到众多知名投资机构除了布局北上广深以外，基本上在苏州都有办公室。

三、苏州市政府投资基金的设立和发展

为了进一步提高财政资金使用效益，发挥好财政资金的杠杆作用，规范政府投资基金管理，促进政府投资基金持续健康运行，2015年12月，财政部先后出台了《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）、《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062号）。自此以后，我国政府投资基金迎来了大发展阶段，各地方政府纷纷设立政府投资基金，在运作模式上，基本都采取了参股模式。

苏州政府在设立政府投资基金方面起步比较早。为创新财政支持经济发展的方式，引导更多社会资金投入实体经济，2011年，苏州设立了政府产业引导基金，通过政府信用，吸引更多社会资本，带动各类要素流向先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业等领域，为产业结构转型提供了强有力的支持。

苏州市政府性投资基金主要包括两类，一类是财政资金出资成立的政府投资基金；另一类是国有企业参与出资的产业投资基金，主要投向涵盖生物医药、新一代信息技术、智能制造、现代服务业、文化产业、知识产权和乡村振兴等政策重点支持的产业领域。

为实现政府投资基金的可持续发展，2016年，苏州设立政府引导基金管理中心，负责建设政府引导基金数据库，收集、整理和利用各类被投资企业和项目、子基金管理人、社会出资人等信息，开展制度建设、风险控制和政策目标评估等工作，并在2017年出台《苏州市产业引导基金管理办法》。此外还设置了科学的考评体系，对基金管理人、托管银行提出具体的风险控制要求，定期梳理、加强整合，制定回购、并购、上市等多元化退出方案。一系列监管措施，使政府投资基金在有效推动产业转型升级的同时，也拥有了一道切实有效的安全“防火墙”。

2017年，苏州通过国有资本和金融资本的对接，设立苏州市创新产业发展引导基金，首期规模120亿元。苏州市创新产业发展引导基金，以“母基金+子基金”的方式，运用市场手段引进优秀的基金及管理团队，投资苏州市的新兴产业。自成立以来，苏州市创新产业发展引导基金广泛接触契合苏州产业发展方向的优秀投资管理机构，积极引进社会资本和优秀的投资管理团队落地苏州，投资苏州市新兴产业，以基金平台吸引全国优秀资源支持创新创业企业、发挥基金招商的作用。

截至2020年12月底，苏州市政府性投资基金累计投资项目共823个，其中投资子基金271个，直接投资项目552个，预计带动社会资本形成投资总规模1828.59亿元。全市财政投资基金直接和间接累计投资企业近1500家，被投企业中已有53家成功在国内IPO，8家在海外上市。

苏州市设立的政府性投资基金在引导和优化资源配置，落实重大发展战略和重大决策部署，加快促进经济结构调整与产业转型升级，加快提升创新发展能力等方面发挥了积极作用。

四、苏州政府投资基金在实践中始终坚持创新

（一）构建多层次政府投资基金体系。经过多年发展，苏州不断丰富政府投资基金层次。针对企业不同发展阶段和需求，从企业初期成果转化的天使轮投资，到成长期、成熟期扶优扶强的不同轮次投资，建立了一整套服务企业全生命周期的政府投资基金组合。为了加强对早期企业的扶持发展，2021年1月4日，苏州市天使投资引导基金揭牌，基金由市本级和各市、区共同出资设立，基金规模达60亿元。2021年8月，苏州市出台了《苏州天使投资引导基金管理办法》，近日已经开始全国征集合作机构，致力于为种子期、初创期科技型企业发展注入优质“资本活水”。

（二）引进优秀团队，助力企业创新创业。苏州市政府产业引导基金在满足财政资金投资项目范围及投资比例要求的前提下，创造良好的营商环境，吸引国内知名创投机构和子基金落户苏州。充分发挥优秀管理团队在资本运作、企业管理、市场资源等方面的优势，为被投企业的发展战略梳理、加强内部管理、实现产业链对接等方面提供助力。目前，已有近700家苏州企业获得了政府产业引导基金的直接或间接投资，一大批创新型企业得以实现跨越发展。

（三）制定激励政策，引导资金流向优质企业。苏州政府基金在基金管理上，通过跟踪子基金投资方向、投资进展，采取正向激励的方式，不断引导基金管理团队加大对本地优秀公司的关注力度。2021年8月20日，苏州工业园区创投引导基金管理中心对2020-2021年度园区创投引导基金参股子基金的评价予以公布。这是国内首家政府引导基金公开发布参股子基金评级结果。

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