我国政府投资基金让利政策的定位、实现方式及预期目标

自2015年财政部出台《政府投资基金暂行管理办法》以来，我国各级地方政府批准设立的政府投资基金已经形成较大规模。根据清科创业旗下研究中心统计，截至2021年，我国共累计设立1,988只政府引导基金，目标规模约12.45万亿元人民币，认缴规模（或首期规模）约6.16万亿元人民币。

为了更好地发挥政府资金的引导作用，实现政府投资基金的设立目标，部分地方政府开始创新政府投资基金让利政策，以激励投资机构更好地实现政府预定的政策目标。本文探讨政府投资基金让利政策的由来、定位、实现方式及预期目标。

我国政府投资基金的最早发展起源是来自中关村。中关村科技园区是我国最早的科技创新试验地，在这里，曾经诞生了全国第一家的有限合伙制基金，以及全国第一只创业投资引导基金。

2002年1月，为了吸引和带动社会资本投资于中关村园区中小科技企业，帮助企业获得创业投资，中关村管委会出资设立了“中关村创业投资引导资金”，以跟进投资的方式鼓励创业投资机构投资园区的高新技术企业。这是我国第一只由政府出资设立的具有“引导”之名的创业投资引导基金。

中关村创业投资引导基金的设立及实践，是我国财政资金采取股权投资方式支持企业发展，进行市场化运作的最早实践案例。经过几年的探索运作，2005年11月，国家发展和改革委员会等十部委联合颁布了《创业投资企业管理暂行办法》，在该办法的第22条中明确提出：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展“。《创业投资企业管理暂行办法》的出台，从国家层面确立了政府创业投资引导基金的地位，使创业投资引导基金从试点运作开始走向了规范运作。

2015年12月，为了进一步提高财政资金使用效益，发挥好财政资金的杠杆作用，规范政府投资基金的设立、运作和风险控制、预算管理等工作，促进政府投资基金持续健康运行，财政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）。

《政府投资基金暂行管理办法》中规定“政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。”

这一定义将当前冠名为创业投资引导基金、股权投资引导基金、产业投资引导基金和PPP引导基金等各类政府引导基金均囊括在内。与政府财政资金的其他使用方式相比，政府投资基金具有以下运作特点：

1、政府投资基金的资金来源。政府设立政府投资基金主要是通过政府财政预算，可以单独出资或与社会资本共同出资设立。

2、政府投资基金的运作方式。政府投资基金主要采用股权投资的方式，按市场化的方式进行运作。

3、政府投资基金的投资是有偿的。传统的财政资金通常采用拨款、贷款贴息或风险补贴式等无偿方式，获得资金方无需偿还；政府投资基金主要通过股权投资的方式，拥有企业股权，如果所扶持的企业发展成功，政府投资基金会实现本金回收以及投资收益增值。

YOZMA计划是1992年——1993年以色列为发展国内创业投资业而由政府推出的一个投资计划，目前已被公认为世界上最成功的政府引导型的创业投资推进计划之一。YOZMA计划的成功实施为以色列培育了发展高科技产业的引擎——创业投资产业，为以色列科技产业的发展做出了巨大的贡献。

（一）以色列YOZMA计划的架构

YOZMA计划于1992年底开始实施，并于1993年创立。YOZMA基金由政府全资设立，规模为1亿美元基金。基金设立的主要使命是培育以色列本土创业投资市场，募集国内私人资本，同时吸引国际投资者共同参与创业投资，促进以色列高科技企业的成长。

YOZMA基金的运作模式分为参股子基金和直接投资两种形式。其中80%用于参股子基金，即参股投资10个创业投资基金，每只子基金规模为2000万美元，政府基金出资800万美元；另外20%用于直接对高科技企业进行投资，总额为2000万美元。

（二）以色列YOZMA基金的运作要点

1、政府参股投资每只YOZMA子基金的比例是40%，最高规模是800万美元。YOZMA母基金可对每支子基金投入40%的份额（最高可达800万美元），政府YOZMA基金投入的1亿美元，可以吸引大约1.5亿美元的国内外私人资金。

2、每只YOZMA子基金的LP必须是由国内资本和国际资本共同构成。即每只YOZMA子基金的组成必须有一个国外机构和一个以色列的金融机构参与作为LP，而且基金公司要保持独立性，是一个独立的有限合伙企业，不隶属于任何一家现有的金融机构。

3、每只YOZMA子基金的GP必须由以色列本地的机构进行管理，但应由一家知名的国外创业投资机构和一个国内的金融机构组成。在子基金结构中强制引入国外金融机构，为以色列本土的创业投资机构提供了很好的学习机会。基金管理机构多是本土化企业，可以有效把控基金的投资方向。

4、以色列政府对YOZMA子基金设计了激励和退出机制。私人投资者可在5年内以优惠价格（本金+利息）买断政府在基金中的权益（最终10支基金中有8支行使了该项权利）。YOZMA的这种制度设计，不仅向投资者提供了资金供给和风险分担的机制，而且引入了足够的激励机制，从而吸引了大批国际创业投资机构和高素质的基金管理人员的参与。

（三）以色列YOZMA计划的让利政策

以色列YOZMA计划的优惠政策体现在两个方面：一是参股比例大，YOZMA参股子基金的比例达到40%；二是优惠的退出政策，即私人投资者可在5年内以优惠价格（本金+利息）买断政府在基金中的权益。YOZMA基金的这种制度设计，不仅向投资者提供了资金供给和风险分担的机制，而且引入了足够的激励机制，从而吸引了大批国际创业投资机构和高素质的基金管理人员的参与。境外知名的投资机构不仅带来了资金，也带来先进的基金管理经验、投资方式及人才力量等，给当地经济注入了新的血液。现今，仍有大量国际一流的资本公司在以色列开设办事处或分公司。

（一）约定退出条件和价格，实现政府投资基金的提前退出。

通过事先约定退出条件、时间和价格，政府投资基金在规定的期限内，可以按照事先约定的价格提前退出。政府投资基金采用这种方式实现提前退出，其最大的优点是在实现政府政策目标的前提下，可以实现财政资金的尽早回收。

设立政府投资基金的最主要目标是引导社会资本投资政府扶持的领域，一般经过4-6年的投资期以后，政府投资基金的政策目标已经实现，如果有其他社会资本愿意购买政府投资基金所持有的份额，那么一方面反映政府投资基金出资的子基金业绩优良；另一方面可以实现财政资金的尽早收回，实现财政资金的循环使用，提高财政资金的使用效率。

案例：国家科技成果转化基金

2011年7月4日，财政部、科技部联合印发《国家科技成果转化引导基金管理暂行办法》（财教〔2011〕289号），国家科技成果转化引导基金正式设立。2014年8月8日，科技部、财政部印发《国家科技成果转化引导基金设立创业投资子基金管理暂行办法》（国科发财〔2014〕229号），标志着国家科技成果转化引导基金正式启动运作。

《国家科技成果转化引导基金设立创业投资子基金管理暂行办法》的第二十条，对国家科技成果转化引导基金从所出资的创业投资子基金中退出，做出如下规定：

子基金存续期内，鼓励子基金的股东（出资人）或其他投资者购买引导基金所持子基金的股权或份额。同等条件下，子基金的股东（出资人）优先购买。

对于发起设立的子基金，注册之日起4年内（含4年）购买的，以引导基金原始出资额转让；4年至6年内（含6年）购买的，以引导基金原始出资额及从第5年起按照转让时中国人民银行公布的1年期贷款基准利率计算的利息之和转让；6年以上仍未退出的，将与其他出资人同股同权在存续期满后清算退出。

（二）约定超额收益的分配比例，实现投资早期项目、提高返投比例等政策引导目标。

近两年来，一些地方政府投资基金通过提高对创业投资机构的出资比例以及超额收益分配等方式，引导创业投资机构投资早期企业及更好地实现返投政策目标。相比较而言，与过往很多地方政府强制性要求必须实现高达两倍、三倍的返投目标，采取这种激励政策，无疑是一种政策创新，通过更加市场化的手段，激励和引导创业投资机构实现政府的返投政策目标。

案例：苏州市天使投资引导基金

2021年9月，苏州市政府发布了《苏州市天使投资引导基金管理办法》（苏府办〔2021〕179号），其中第十八条规定，为更好地发挥政府资金的引导作用，天使基金对参股的子基金设置激励机制。子基金可以在以下激励方式中任选其一：

（一）回购：在子基金投资期内，已满足苏州返投要求的，子基金管理机构或者其指定的主体可以申请回购天使基金持有的基金份额，回购价格按照子基金合伙协议或者公司章程约定计算，并不低于投资本金余额及按中国人民银行公布的同期人民币存款基准利率（高于 2%时，按 2%计算）计算的收益之和；

（二）让利：天使基金以获得的超额收益为限，按子基金返投任务完成情况实行分档让利。让利措施按返投比例的 120%、150%、 200%分档设置，其中超额收益是指天使基金收回本金及门槛收益后以外的部分，让利对象为子基金管理机构和其他出资人：

1． 若子基金返投金额达到天使基金实缴出资金额的 120%至150%（包含 150%），天使基金将投资所得超额收益的 50%进行让利；

2． 若子基金返投金额达到天使基金实缴出资金额的 150%至200%（包含 200%），天使基金将投资所得超额收益的 80%进行让利；

3． 若子基金返投金额达到天使基金实缴出资金额的 200%以上，天使基金将投资所得超额收益全部让利。子基金存续期届满仍未能完成清算，或者返投要求未达到的，天使基金有权处置其持有的基金份额且不予让利。

为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，加速推动科技成果转化与应用，引导社会力量和地方政府加大科技成果转化投入，中央财政于2011年设立国家科技成果转化引导基金（以下简称转化基金）。

转化基金于2014年年底启动运作，根据国家科技成果转化引导基金公布的数据显示，截至2021年年底，转化基金已累计批准拟设立创投子基金36只，转化基金出资148.52亿元，拟设立的子基金总规模达624.29942亿元。基金放大倍数超过4倍。 

国家科技成果转化引导基金自2014年年底投入运作以来，至今已进入第八个年头，首批设立的子基金已经陆续进入优惠退出期。

自2021年以来，国家科技成果转化基金开始陆续从所投子基金中退出。2021年2月，国家科技成果转化基金公告退出陕西科控融通助业创业投资管理合伙企业（有限合伙）、北京君联成业股权投资合伙企业（有限合伙）、上海绿色技术创业投资中心（有限合伙）三只子基金：2021年6月份，国家科技成果转化基金退出天津天创盈鑫创业投资合伙企业（有限合伙）。2022年3月，国家科技成果转化引导基金转让退出中投建华（湖南）创业投资合伙企业（有限合伙）子基金。自此，国家科技成果转化引导基金自投资运作以来，已有近50亿元的基金成功“毕业。

来源：创投引导资金 昆玉基石

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