政府引导基金发展进入存量优化时代

作为一种政策创新工具，政府引导基金对国家和地方科技创新和产业转型、实现实体经济高质发展发挥着巨大的推动作用。对助力私募股权领域募资、引领产业投资方向等方面起到良好的撬动作用。

对于一级市场而言，引导基金已成为最大的LP。一方面，为GP带来募资机会；另一方面，也带动一部分产业资本参与到新兴领域的投资，引领了投资方向。尤其是近五年来，我国政府引导基金一路狂奔，大量资金涌入 LP 市场，基金数量与规模呈井喷增长，逐渐迎来“风起云涌”、 “百舸争流”的新时代。

引领创新发展的市场“巨擎”

自2002 年中关村创业引导基金开启我国引导基金的发展，在经历了探索起步、规范运作、快速增长三个阶段后，我国政府引导基金在实践中不断实现新的发展，设立数量不断攀升，存量规模持续扩大，特别是在2021年下半年。

数据显示，2021年下半年，各类政府引导基金、母基金“扎堆设立”，呈现“蜂拥而起”的快速增长局面。其中，全国累计共设立1907支政府引导基金，目标规模 11.71 万亿元，已到位5.74万亿元。如今，几乎所有省市都设立了政府引导基金。

整体来看，我国各级各类政府引导基金，主要是以产业基金为主，这种结构延续了这几年来的基本特征。虽然近一两年，各地开始加大对创业引导的投入，但总体上产业类引导为主的基金构成状况没有太大改变，不过加大对创业引导投入的新格局已然打开。

我国政府引导基金在推动产业发展、培育新经济、新动能，助力私募股权领域募资、引领产业投资方向等方面发挥着重要的作用。具体来看：

私募股权领域的出资主力

由于政府引导基金的快速发展，推动全社会募资结构发生了很大变化。以央企、地方国企以及专门设立的各类政府引导基金为代表的国资LP加速参与股权投资，逐渐成为人民币基金的主要募资方。

据清科统计，现有私募股权资金募资来源，大约70%以上资金来自国有资本和政府基金。而在2015年，整个国有资本所占比例不到 30%。

产业投资领域的方向引导

由于各地政府引导基金发展，带动了一大批社会资本参与到战略性新兴产业发展中来。从2021年上半年情况看，在私募股权投资基金投资的行业中，排名第一的是IT，第二是生物技术和医药健康，第三是互联网，第四的是半导体及光电设备。

值得关注的是，该排序已持续一年半到两年的时间。而在四、五年前，排序第一的一直是互联网，第二是移动互联网，第三是IT。在投资方向上，政府引导基金起到了非常关键的导向性作用。

资本并购领域的中坚力量

当前，政府引导基金特别是产业引导基金，日益成为国内并购市场主力，如合肥国资入股蔚来汽车、深圳国资收购苏宁、珠海国资收购华灿光电等大手笔投资并购时有发生。

不过政府产业引导基金参与投资与并购，往往是配合地方产业发展，带有招商引资性质，给投资对象带来的不仅有资本，更有低成本的金融资源、产业链上下游资源、税收优惠资源乃至特定政策资源，以要素红利助力企业脱颖而出。

如今，随着引导基金存量规模不断扩大，各地也逐渐意识到引导基金专业化规范化运营的重要性，通过出台政策，给基金运营以宽松环境以及整顿运营不善的子基金等形式，以期能更好地发挥引导基金的作用。

未来在引导基金覆盖度不断增加的同时，多点合作模式也将成为趋势。如国家队与地方强强合作、地方与地方互补合作等方式，或将成为未来引导基金更好发挥引导作用新模式，通过强强和互补合作的模式，形成强有力的发展新支点。

政府引导基金运营新特征

从全国引导基金单只设立规模来看，在1000 亿元以上的引导基金共18 支，总目标规模达 29737 亿元，占政府引导基金总目标规模的25.62%。此外，多个市、县（区）级地方政府设立引导基金，动辄就是数十亿或上百亿元规模。

从基金的运营特征来看，主要呈现出总量规模不断增大、国家级基金成“领头羊”、地方基金成“主力军”等基本特征。

国家级基金成“领头羊”

2020 年，全国新设立的 102 只基金，国家级、省级、地市级、区县级基金规模占比分别为 48.6%、3.6%、22.2%、26.1%。其中，国家级基金占近一半，平均单支规模 636 亿元，基金总规模超过 10000 亿元。实际上这与财政部关于“适当将设立政府投资基金的权限上收”精神有关。

当前，市场上比较大型的政府引导基金，基本都是国家级母基金。不仅单只规模大，从实际运营效果和引领作用层面来看，国家级基金也起到很好的示范效应。

以国家中小企业发展基金、国家科技成果转化引导基金、国家绿色发展基金等为代表的国家队，分别对应了企业投资引导、早期创新引导、新兴产业引导。且基本实现了对不同区域、不同类型、不同阶段的全面覆盖，示范效应突出。从全国未开展投资的引导基金比例情况来看，国家级引导基金也优于省级、区县级、以及市级。这也奠定了国家级母基金的“领头”地位。

地方基金成“主力军”

虽然从实际运营中，地方级引导基金稍显逊色，但也不可否认当前地方引导基金的领军地位。

2019 年以来，政府引导基金迎来以地级市和省会城市为主力的大爆发。许多地方充分认识到股权投资和政府母基金的重要，纷纷出台让利政策、奖励措施，推动引导基金作用的发挥。

截至 2021 年底，全国地市级政府引导基金数量为783只，占整体数量的 54.49%，自身规模为10678 亿元，占整体规模的43.33%，出现数量、规模占比双高。而市、县（区）级加起来，基金数量及规模分别占到 74.18%和 54.50%。

包括深圳、苏州、杭州、青岛等耳熟能详的创投沃土，纷纷宣布设立超百亿甚至千亿规模母基金，来支持当地产业发展。

引导基金已经几乎覆盖到全国所有的省市。其中地处北京与上海之间的江苏、山东、河北等地，呈现快速增长的夺人态势。

虽然，目前政府引导基金主要还是集中在经济发达地区，但中部及边远地区也逐渐紧跟步伐，探索并设立引导基金。基金发展呈现出从一线城市向边缘地区辐射，以及从省市蔓延区县的趋势。

更多聚焦新兴科技产业

从国家到地方，越来越多的引导基金涌入市场，但由于引导基金的政府属性，各级引导基金的偏好也十分明显。

从各地公布的基金运营情况来看，我国各地设立政府引导基金，主要聚焦在对战略性新兴产业的投资引导上。

从具体行业选择看，各地引导基金比较多的是集中在集成电路、生物医药、新能源、人工智能、先进制造等领域。

包括天津专门设立面向生物医药产业集群发展的政府引导基金；广州市工业和信息化发展基金主要投向新一代信息技术、生物医药及高端医疗器械、智能制造、新能源、新材料、时尚产业等领域；广州市中小企业发展基金侧重于先进制造业、电子信息业、生产性服务业、战略性新兴产业等领域。

尤其是在科创板和创业板注册制改革落地后，政府引导基金投向高科技产业的动力进一步增强，这既为关注科技领域GP带来募资机会，同时也带动一部分产业资本参与到新兴科技领域，引领了投资方向。

“存量优化”阶段，引导基金松绑加速

随着多地政府引导基金设立，相应管理制度的出台，基金运营也逐步向更规范化的方向靠拢，而这也是当前引导基金创新探索、转型升级的必经之路。

2021年，可以说是政府引导基金转型元年，各类引导基金都意识到需要重新审视战略，注重质量效果。从重设立走向重管理、求实效的运营方向，进入“存量优化”阶段。同时，社会资本在与政府引导基金合作的过程中，合规性程度均有所提升，在推动当地产业发展方面取得许多实效成果。

一方面，通过放宽返投比例限制等举措给基金运营以宽松环境。另一方面，整顿运营不善的子基金。从趋势上来看，清理运营不善的子基金将形成一种动态机制，目的是强调基金运作效率，减少资金闲置，讲究基金运营的实效。

多地引导基金开始寻求市场化探索，在管理、运营、退出等层面不断发力，引导基金“松绑”加速。

注重基金运营的市场化专业化

近两年，越来越多的引导基金积极寻求市场化改革，如修订管理办法中引导基金管理机制、返投本地要求等内容，引导基金参股子基金区分专项子基金和市场化子基金，探索投资子基金政策引导意图与市场化管理运作的平衡，减少基金运营过程中的行政干预等。

如今，“松绑”的引导基金越来越多，地方引导基金也正大步向市场化迈进。

注重基金退出的渠道拓展

一直以来，引导基金退出难成为各管理人面临的最大难题之一，通过各地积极探索，当前许多地方也已取得显著成效，为市场带来经验参考。

2020 年 4 月，徐州市产业引导基金参与设立的首支产业基金——徐州华擎光电产业基金顺利从项目退出，基金按期、足额收回了参与华擎光电产业基金的全部款项及收益。

据悉，徐州市产业引导基金的此次退出属于让利退出的方式。而近年来，一些政府引导基金也将此方式作为退出的主要优惠政策，不过徐州市政府引导基金的实践无疑是为市场带来了有益的经验。

注重基金管理的不断优化

随着当前国内引导基金大规模进入存续期，越来越多引导基金的存量亟需优化，而整合重组也将为引导基金的规范化管理提供范式。

此前，浙江整合省内资源，将原来省转型升级产业基金、浙江省乡村振兴投资基金、浙江省农产品流通基金等整合组建为浙江省产业基金，共同一套管理办法，执行一套投资决策流程，可以简化审计流程，降低政府引导基金面临的审计工作量。

同时，多只基金整合也能够增加可用投资资金，对选择合格的子基金管理人形成统一的标准，提升投资效率，在一定程度上也能够增加财政资金的撬动效应。多只基金整合组建成一只更大规模的政府引导基金，提升投资效能，更好地发挥财政资金的撬动作用，浙江省产业基金管理新探索可能成为引领政府引导基金发展的一种新途径。

结语

作为一种政策创新工具，政府引导基金对国家和地方产业转型升级、实体经济高质发展发挥着巨大的推动作用。同时作为一级市场最大的LP，也成为募资市场回暖的重要条件。

不过当下我国引导基金发展依然存在一定的矛盾问题，尤其是管理体制机制上的矛盾问题，成为制约政府引导基金良性发展的突出障碍。

本文选自上海高金智库报告《政府引导基金研究：机制与评价》，下文将详细剖析当前我国引导基金由于体制环节中存在的缺陷而导致的募资难、投资目标不清晰、返投苛刻、让利不规范等问题。

来源：FOFWEEKLY

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