我国政府投资基金不同管理模式的实践探索及案例

目前，我国各个地方政府投资基金在实际运作中，结合政府投资基金的定位和实际情况，采取了多样化的管理模式，本文主要梳理了以下三种模式。

1、自我管理模式

自我管理模式主要是指基金采取公司制形式设立，基金和管理合二为一体，实行自我管理。严格地讲，这种模式应该不能称之为基金管理模式，而是传统的投资公司模式，投资公司既是出资主体也是投资管理主体。在这种模式下，体现不出基金治理结构的优势，即投资人、管理人、托管方三方制衡的治理架构。

我国国有投资公司自我管理模式的最早探索是在上个世纪八、九十年代，特别是1998年，我国享有“风险投资之父”之称的成思危先生提出推动我国风险投资事业发展的“1号提案”以后，是我国风险投资行业发展的一个里程碑事件，开创了我国发展风险投资行业的新时代，使我国风险投资行业获得了一个爆发式发展。

2000年左右，我国很多地方政府都成立了国有性质的风险投资公司，如深圳创新投资集团有限公司、上海创业投资有限公司、北京市科技风险投资公司、北京高新技术产业投资公司、江苏高科技投资集团等。20多年后的今天，我们看到深圳创新投资集团有限公司已经发展成为我国本土创投的老大，不仅在项目投资上取得良好的投资业绩，也同时为我国培养了大量的创业投资从业人才，堪称我国创业投资业的“黄埔军校”。

案例1：深圳创新投资集团有限公司

深圳市创新投资集团有限公司(简称“深创投”)1999年由深圳市政府出资并引导社会资本出资设立，公司以发现并成就伟大企业为使命，致力于做创新价值的发掘者和培育者，已发展成为以创业投资为核心的综合性投资集团，现注册资本100亿元，管理各类资金总规模约4305亿元。

深创投目前管理基金包括：146只私募股权基金，13只股权投资母基金,19只专项基金(不动产基金、定增基金等)，同时，集团下设国内首家创投系公募基金管理公司——红土创新基金管理有限公司。围绕创投主业，深创投不断拓展创投产业链，专业化、多元化、国际化业务迅猛推进。

创投业务板块，深创投主要投资中小企业、自主创新高新技术企业和新兴产业企业，涵盖信息科技、智能制造、互联网、消费品/现代服务、生物技术/健康、新材料、新能源/节能环保等行业领域，覆盖企业全生命周期。公司坚持“三分投资、七分服务”理念，通过资源整合、资本运作、监督规范、培训辅导等多种方式助推投资企业快速健康发展。

截至2021年8月31日，深创投投资企业数量、投资企业上市数量均居国内创投行业第一位：已投资项目1323个，累计投资金额约734亿元，其中194家投资企业分别在全球16个资本市场上市，370个项目已退出(含IPO)。专业的投资和深度的服务，助推了潍柴动力、酷狗音乐(腾讯音乐)、睿创微纳、西部超导、迈瑞医疗、欧菲光、信维通信、中新赛克、微芯生物、普门科技、宁德时代、傲基科技、金丹科技、康方生物、奇安信、柔宇科技、翱捷科技、华大九天等众多明星企业成长，也成就了深创投优异的业绩。

凭借在创投领域的杰出表现，深创投在中国创投委、清科集团、投中集团等权威机构举办的创投机构综合排名中连续多年名列前茅。近五年(2016-2020年)，在清科中国创业投资机构年度评选中，深创投均为本土创投机构第一名，其中，2017年为内外资创投综合排名第一名。(来源：深圳市创新投资集团有限公司网站)

深圳创新投资集团有限公司之所以能够取得如此突出的成就，笔者认为与公司内部体制机制的不断创新密切相关。早在深圳创新投资集团有限公司最初起步运作时，为建立有效的风险约束和激励机制，深圳创新投资集团公司开创性地设计了员工“跟投机制”，该机制创新成为我国创业投资业的一个靓丽风景。时至今日，国内很多投资管理机构仍然在采用这种具有浓厚中国特色的机制。深创投不仅仅在内部机制上开拓创新，在外部业务拓展上也大显身手，其业务范围覆盖几乎全国各省市，建立起一个布局全国的投资网络。

成立于2020年7月的国家中小企业发展基金也是采取这一模式进行运作，即国家中小企业发展基金有限公司。国家中小企业发展基金是采用母基金形式进行运作。

案例2：国家中小企业发展基金

国家中小企业发展基金是按照《中小企业促进法》的要求，于2015年9月经国务院常务会议决定设立，定位于充分发挥中央财政资金的杠杆作用和乘数效应，吸引社会资本投入，共同扩大对中小企业的股权投资规模，支持实体经济、促进创新创业。

2020年5月，为贯彻落实中办国办《关于促进中小企业健康发展的指导意见》、国务院决策部署,在工信部与财政部的牵头推动下,中央财政与上海国盛、中国烟草等社会出资人共同发起成立了国家中小企业发展基金有限公司(母基金)，注册资本为357.5亿元，通过投资设立子基金等方式(同时保留部分可投资金用于跟随子基金直接投资相关优质项目),使基金总规模达到1000亿元以上,重点解决创新型中小企业的中长期股权融资问题，更好地服务实体经济，更好地促进中小企业创新发展，为培育新业态、新模式、新增量、新动能等方面发挥积极作用。截至目前，国家中小企业发展基金公司已设立完成十二支直投子基金实体，认缴出资总规模381.33亿元。(来源：国家中小企业发展基金公司网站)

国有独资公司作为政府投资基金的出资主体，又作为政府投资基金的管理主体。在实际运作中，政府对于下属国有独资公司具有绝对的控制权，包括公司经营者任命、投资决策和内部管理，以及公司的业务发展具有极强的掌控权。但是，自我管理模式存在的一个最大问题是后续资金来源问题。因为作为一家投资公司，公司利用自有资本金进行投资，一旦投资完毕，那么后续资本的增加只能通过两种方式：一是通过增加资本金方式实现;二是通过自身投资项目退出实现资金回流。同时与之相伴的运作问题就是，如何建立起一支专业化的投资管理队伍?如何在公司内部建立起一套具有激励和风险约束的机制?

2、完全委托管理模式

委托管理模式是指政府投资基金委托给下属国有投资公司或者独立第三方投资管理机构管理。在委托管理模式中，基金出资主体和基金管理主体相分离，基金本身都是采取托管方式。委托管理模式是基金运作的最基本模式，能够实现出资人、管理人、托管方三方相互制衡，充分发挥基金管理人的专业化优势，并实现一定的风险控制。

目前，在我国政府投资基金的实际运作中，大部分地方政府设立的政府投资基金都是委托给当地国有投资平台，由国资平台设立专门的基金管理公司作为政府投资基金管理人。也有部分地方政府委托给独立的第三方投资管理机构，例如北京市中小企业创业投资引导基金。

案例：北京市中小企业创业投资引导基金

2008年7月，为进一步转变政府资金扶持方式，着力解决创业期中小企业融资难问题，推动中小企业又好又快发展，北京市发展改革委、市财政局共同设立“北京中小企业创业投资引导基金”。引导基金的出资主体和管理主体都是北京市中小企业服务中心(事业单位)。北京市中小企业服务中心下设一个部门行使管理引导基金的工作任务。

北京市中小企业服务中心于2000年12月成立，是北京市经济和信息化委员会直属机构，由北京市财政预算拨款，为北京地区中小企业、民营企业提供政策指导、改制重组、融资担保、创业辅导、高管培训、国际合作、专家咨询、企业信息化等全方位服务。根据引导基金的发展需要以及财政部有关文件要求，2016年，北京市经信委和财政局组织了“北京市中小企业创业投资引导基金”管理机构的公开招标，选聘一家专业的社会化管理机构。经过专家评审、尽职调查、商务谈判、社会公示等环节，选聘了一家专业的社会化投资管理机构。北京市中小企业创业投资引导基金的出资主体和管理主体实现了分离，引导基金的管理实现了社会化管理方式。

3、混合管理模式

在政府投资基金管理的实际探索中，我国部分地方政府不断探索创新，出现了一种混合管理型模式，主要是指在委托管理模式下，在国有体制机制层面，做出的一些创新性制度设计。具有代表性的创新模式有北京科创母基金、广西壮族自治区政府引导基金。

(1)国有平台+若干家市场化投资管理机构合作

国有平台同时招募若干家市场化投资管理机构合作管理模式。2017年，广西自治区同时引入多家市场化投资管理机构，形成竞争性、制度化的委托运营服务关系。

案例：广西壮族自治区政府引导基金

2015年11月，自治区政府委托财政厅出资30亿元成立广西壮族自治区政府投资引导基金(以下简称“广西政府基金”)，通过以“1+N”母子基金模式为主、直接股权投资为辅的方式，以市场化方式带动金融机构、国有企业及社会资本投资广西壮族自治区重点产业和国家区域发展战略。

为提高广西政府基金的管理运营水平，引入竞争机制提高基金运营管理效率，吸引更多优势资本、管理资源参与投资广西壮族自治区战略性新兴产业和传统优势产业转型升级，2017年5月，广西自治区财政厅面向全国组织开展了广西政府基金代理运营服务机构和战略合作伙伴选聘工作，最终选定了15家基金管理机构。在此基础上，广西投资引导基金公司与15家基金管理机构进行了多轮谈判，并广泛征求法律、财务、金融等领域专家意见，草拟完成了《广西政府投资引导基金代理运营服务委托协议》和《广西政府投资引导基金战略合作伙伴框架协议》，遴选这15家专业基金管理机构作为战略合作伙伴，签订框架合作协议，并选聘前5名专业基金管理机构作为引导基金公司代理运营服务机构。2017年12月13日，广西壮族自治区政府与15家专业基金管理机构签约或授牌，让其成为广西政府基金代理运营服务机构或战略合作伙伴。

(2)体制内的平台+市场化的管理团队

在这种模式下，基金管理公司的设立采取了国有体制，但是通过公开招投标方式，引入市场化管理团队，辅以市场化绩效薪酬机制的安排。

案例：北京科创母基金

2018年，为了进一步聚焦聚力全国科技创新中心建设，加强北京市科技创新和产业领域基金的统筹，推动各部门工作协作和衔接，避免投向分散、交叉重叠、聚焦不够等问题，并与国家层面成立的国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、国家科技成果转化引导基金三大基金形成合力，根据市委市政府建设全国科技创新中心的部署要求，北京市成立了科技创新基金(以下简称“科创母基金”)。科创母基金规模300亿元，其中北京市政府投资引导基金出资120亿元;中关村发展集团股份有限公司、北京首都科技发展集团有限公司、北京国有资本经营管理中心、北京亦庄国际投资发展有限公司各出资19.5亿元;北京科技创新投资管理有限公司出资2亿元;北京银行出资50亿元，华夏银行出资20亿元，北京农商行出资30亿元。通过对母基金和子基金的放大，基金总规模将到达1000亿元。

北京市政府积极借鉴国内外政府母基金的管理经验，创新式采取了“管理机构+”的管理模式，组建了北京科技创新投资管理公司作为科创基金管理机构，同时，面向全球公开遴选知名母基金管理机构，为管理机构按照市场化、专业化、国际化原则运作科创基金提供指导支持。经多轮评审，国内最大的券商系母基金管理机构之一中金资本运营有限公司最终入选，作为北京科创基金的合作管理机构，选派专业经营管理团队赴科创公司，全面负责科创基金和科创公司的有关投资管理和运营管理工作。

来源：创投引导资金(如若侵权，请联系删除)